SECRETARIA MUNICIPAL DE INFRAESTRUTURA URBANA

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PROCESSO 6022.2023/0006039-0

Parecer SIURB/ATAJ Nº 120615754

São Paulo, 26 de fevereiro de 2025.

 

Int.: São Paulo Obras - SPOBRAS.

Ass.: Prorrogação de Prazo de Execução Contratual - Contrato nº 136/SIURB/24 – prestação de serviços técnicos especializados para elaboração dos elementos do projeto funcional, soluções de tráfego, aspectos ambientais e material técnico preparatório, para licitação dos projetos básicos e executivos para passagens em desnível ao longo da Av. Cruzeiro do Sul a partir da Marginal Tietê, com melhoria da capacidade e conexão viária da região norte.

 

SIURB/GAB

Senhor Secretário,

 

Trata-se de pedido de prorrogação do prazo de execução do Contrato nº 136/SIURB/24, cujo objeto trata da prestação de serviços técnicos especializados para elaboração dos elementos do projeto funcional, soluções de tráfego, aspectos ambientais e material técnico preparatório, para licitação dos projetos básicos e executivos para passagens em desnível ao longo da Av. Cruzeiro do Sul a partir da Marginal Tietê, com melhoria da capacidade e conexão viária da região norte.

 

Há informação técnica relatando os autos (120565498), onde consta a justificativa apresentada pela área técnica para o presente ajuste. No documento SEI nº 119055816 foi apresentado novo cronograma. A prorrogação solicitada é de 11 meses a contar de 28/01/2025 até 27/12/2025.

 

Assim, a análise necessária é acerca da legalidade do pedido em comento.

 

A possibilidade de alteração contratual, no caso concreto, está intimamente ligada à possibilidade de prorrogação do prazo de vigência contratual. Destarte, o exame da pretensão aduzida pela fiscalização passa, necessariamente, pela abordagem sobre a distinção que, em doutrina, se faz entre contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto e os que terminam pela expiração do prazo de sua vigência.

 

Para Hely Lopes Meirelles, in Licitação e Contrato Administrativo, 12ª ed., Malheiros, pág.213:

 

"A extinção do contrato pelo término de seu prazo é a regra nos ajustes por tempo determinado. Necessário, portanto, distinguir os contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto e os que terminam pela expiração do prazo de sua vigência: Nos primeiros, o que se tem em vista é a obtenção de seu objeto concluído, operando o prazo como limite de tempo para a obra ou do serviço ou da compra sem sanções contratuais; nos segundos, o prazo de vigência do negócio jurídico contratado, e assim sendo, expirado o prazo, extingue-se o contrato, qualquer que seja a fase de execução de seu objeto, como ocorre na concessão de serviço público ou na simples locação de coisa por tempo determinado. Há, portanto, prazo moratório e prazo extintivo do contrato."

 

Exemplo de contrato que se extingue pela conclusão do seu objeto é a empreitada para obra. Por seu turno, exemplo de contrato que finda pela expiração do seu prazo seria o contrato de serviços contínuos de serviços de limpeza.

 

O prazo nessas duas modalidades contratuais desempenha função bastante distinta: no caso da obra, o prazo contratualmente estabelecido não serve à definição do objeto, mas à demarcação do tempo que o contratado possui para a sua completa execução (entregar o prédio construído em até 300 dias, p. ex.).

 

No contrato de limpeza, o prazo contratual define a extensão do objeto (prestação de serviços de limpeza pelo prazo de 12 meses, p. ex.).

 

Nos contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto (os quais adotaremos a denominação de “Contratos por Escopo”), o vencimento do prazo de execução não extingue automaticamente o contrato, tal como ocorre nos contratos por prazo. Suscita, apenas, o exame da ocorrência ou não de mora da Contratada no cumprimento se suas obrigações, com a consequente aplicação das sanções contratuais, por não ter entregue o objeto dentro do período de tempo estipulado.

 

Observe-se, que para este parecer adotaremos dois prazos distintos para os Contratos de Escopos: prazo de vigência e prazo de execução.

 

Prazo de execução é o tempo necessário para que a Contratada execute sua obrigação principal, de forma que o ultrapassando, sem entregar o objeto, estará em mora. Já o prazo de vigência, naturalmente superior ao de execução, é utilizado pelas partes para o cumprimento das demais obrigações, tal como recebimento, pagamento, eventual prorrogação etc., após o escoamento do prazo de execução.

 

Nessa esteira, o prazo de execução inicialmente ajustado pelas partes tem por alvo, exatamente, limitar o tempo que seria necessário para a execução do objeto do contrato.

 

Com efeito, a inobservância de tal prazo na execução do contrato serve para configurar, ou não, a situação de mora da Contratada, no que se refere ao cumprimento de suas obrigações, com a consequente aplicação das sanções contratuais.

 

Portanto, os prazos de execução previstos nos contratos por escopo são prazos moratórios, o que significa dizer que a expiração destes não extingue, por si só, o ajuste. Até porque, “nos contratos que se extinguem pela conclusão do seu objeto, a prorrogação independe de previsão e de licitação, porque, embora ultrapassado o prazo, o contrato continua em execução." (Hely Lopes Meirelles, ob. cit., pág. 217).

 

Conforme voto do relator no Acórdão 127/2016 – Plenário, do Tribunal de Contas da União (Informativo de Licitações e Contratos 272 – Janeiro de 2016), “nos chamados contratos por escopo (em que o objeto consistiria na obtenção de um bem ou na construção de uma obra), o prazo de execução só seria extinto quando o objeto fosse definitivamente entregue à administração e as demais obrigações fixadas no ajuste fossem plenamente satisfeitas, de modo que, inexistindo motivos para rescisão ou anulação, a extinção desse tipo de ajuste somente se operaria com a conclusão do objeto e com o seu recebimento definitivo pela administração, diferentemente do que ocorreria nas avenças por tempo determinado (em que o objeto consistiria na prestação de serviços contínuos), nos quais o prazo constituiria elemento essencial e imprescindível para a consecução ou a eficácia do objeto avençado”. Considerando tal raciocínio, o relator afirmou que “o TCU tem acolhido, em caráter excepcional, na análise de alguns casos concretos, a tese de diferenciar os efeitos da extinção do prazo de contratos de obra”.

 

Em adição, pedimos licença para reproduzir, a seguir, trechos do Parecer DECOR/CGU/AGU nº 133/2011, sem as notas de rodapé, que trata do tema aqui versado e vai na esteira do entendimento esposado nesta manifestação, litteris:

 

"19. Dessa diferenciação entre contratos a termo e contratos por escopo conclui-se que os requisitos necessários para a constatação do adimplemento da parte Contratada dependerão do tipo de contrato firmado.

20. No caso dos contratos a termo, o termo final do prazo representará o momento em que o contratado deverá deixar de responder por aquela determinada prestação ou serviço. Nesse caso, a expiração do prazo, que é, ao mesmo tempo, de execução e de vigência do acordo, marca a própria extinção do contrato.

21. Já nos contratos por escopo é o cumprimento do objeto dentro do prazo de execução que resulta no adimplemento da parte Contratada. Findo o prazo fixado no contrato sem que o contratado tenha concluído o objeto por sua culpa, caracteriza-se a inadimplência contratual.

22. Segundo ensina Lucia Valle Figueiredo:

"(...) casos há em que o último dia de prazo contratual será também o último dia para o contratado terminar a execução do objeto contratual. De conseguinte -se não concluído ainda o objeto contratual -, o dia subsequente ao último dia do prazo corresponderá ao termo inicial para a caracterização da inadimplência contratual. Damos um exemplo. Determinada obra deverá ser concluída em noventa dias. Ao cabo deste tempo, se não concluída a obra, não se esgotou o contrato, porque não implementado ainda o objeto contratual. Mas, inquestionavelmente, o prazo para que se considere o contratado adimplente estará expirado, tendo, a partir daí, a Administração o dever de sancioná-lo. Como, nesta segunda hipótese, não teria sido cumprido o contrato, impende perquirir por que não o foi, e se a culpa é do contratado. Se assim for, caracterizada ficará sua inadimplência. Ou, de revés, se é de ser imputada à própria Administração, hipótese em que não haverá inadimplência do contratado".

23. Desse modo, o contrato por escopo se extingue com a conclusão de seu objeto, que se ocorrer até o dia fixado resultará na cessação da obrigação do contratado para com a Administração Pública. No entendimento de Marçal Justen Filho, os contratos de escopo, a que o doutrinador se refere como "contratos de execução instantânea", "impõem à parte o dever de realizar uma conduta específica e definida. Uma vez cumprida a prestação, o contrato se exaure e nada mais pode ser exigido do contratante..."

24. Em outras palavras, "celebrando-se um contrato para que determinado objeto seja executado, executado este, cumprido estará o contrato". Caso advenha o termo final do contrato e o objeto não tenha sido concluído por culpa do contratado, este será considerado inadimplente e estará sujeito às sanções impostas na lei.

25. Em razão do exposto é que se entende que, no caso de contrato, administrativo por escopo, terminado o prazo fixado, a obrigação não estará extinta se o objeto do contrato ainda não estiver concluído e, por esse motivo, o prazo fixado no contrato teria índole moratória e não extintiva da obrigação.”

 

Tratando-se, pois, de ajuste em que o prazo de execução apresenta caráter meramente moratório, e considerando que o seu objeto ainda não foi integralmente executado pela Contratada é possível que as partes estabeleçam novo prazo para a efetiva entrega do objeto. Eventualmente, em razão da dilação do prazo de execução, pode ser necessário que se estenda, igualmente, o prazo de vigência. Para tais dilações, é necessário que seja devidamente fixado nos autos a situação geral que impulsiona o pedido de prorrogação, com consequências absolutamente diversas no histórico contratual:

 

· Subsunção do caso presente numa das hipóteses do artigo 57, § 1º, da lei nº 8.666, de 1993; ou

· Simples mora da Contratada – atraso injustificado - no cumprimento de sua obrigação contratual.

 

Conforme acostado aos autos e acolhido pelo Engenheiro fiscal da obra, trata-se do primeiro caso e, considerando tratar-se de contrato de escopo, cuja extinção do ajuste se opera com a conclusão do objeto, bem como análise acerca da suficiência da justificativa lançada pela área técnica, encaminho o presente para ulterior deliberação, ressaltando que nossa análise se restringe aos aspectos jurídicos não se aplicando aos aspectos técnicos e contábeis da contratação.

 

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