SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE

ASSESSORIA JURÍDICA

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PROCESSO 6018.2025/0134055-0

Parecer SMS/AJ Nº 151242428

SMS/CG

SR CHEFE DE GABINETE

 

 

I - RELATÓRIO

 

Trata-se de RECURSO ADMINISTRATIVO, apresentado pela empresa PARTNER FARMA DISTRIBUIDORA DE MEDICAMENTOS LTDA, CNPJ 28.123.417/0001-60 contra a aplicação da penalidade de multa no valor de R$ 3.792,00 (três mil, setecentos e noventa e dois reais) que corresponde a 20% (vinte por cento) sobre o valor da Nota Fiscal nº 47193 (SEI 146462847) para fornecimento de ALENDRONATO DE SÓDIO 70 mg comprimido, no valor total de R$ 47.400,00 (quarenta e sete mil, quatrocentos reais) pertinente à Ata de RP 837/2025-SMS.G (146462611), observadas as disposições da Lei Federal nº 14.133/2021.

 

A cláusula quinta, item 5.12, da referida Ata de Registro de Preços, prevê que "o prazo máximo para entrega do produto será de 10 (dez) dias úteis, contados a partir do dia útil seguinte ao envio da Ordem de Fornecimentos por meio eletrônico à DETENTORA", sendo que o descumprimento dessa obrigação gera a penalidade prevista na cláusula oitava, item 8.4.2 consubstanciado pelo item 8.4.3, nos seguintes termos:

 

8.4.2 Multa de 20% (vinte por cento) sobre o valor da parcela inexecutada, por inexecução parcial do ajuste

8.4.3 Multa de 1,0% (um por cento) sobre o valor do material não entregue por dia de atraso, inclusive nas hipóteses de fixação de prazo para substituição ou complementação, limitada a demora até o máximo de 19 (dezenove) dias do prazo fixado, após restará configurada inexecução do ajuste, parcial ou total. 

 

A Contratada foi notificada pelo Setor de SMS/SMS-3/DIRETORIA/PENALIDADE (SEI 148179726) em razão do atraso injustificado na entrega dos produtos. Verificou-se que a Ordem de Fornecimento nº 6711/25-1 (SEI 146462647) foi recebida em 30 de setembro de 2025 (SEI 146462763). A data prevista para entrega seria dia 14 de outubro de 2025, com pedido de prorrogação de prazo indeferido (SEI 146463444). Contudo, os produtos referentes à Nota Fiscal nº 47193 (SEI 146462847) foram entregues em 18 de novembro de 2025 com atraso de 35 (trinta e cinco) dias, conforme ateste em SEI 146463215.

 

O atraso ensejou a proposta de aplicação da penalidade acima, no valor de R$ 3.792,00 (três mil, setecentos e noventa e dois reais), conforme consta em SEI 148179374.

 

Foi apresentada Defesa Prévia tempestivamente em 22/12/2025 (148521256). Após análise da área competente (147515771) e  Parecer  (148967755), foi proferido o Despacho (148968824) publicado em DOC de 09/01/2026 - página 73 (149118301), aplicando a penalidade de multa em decorrência do atraso injustificado, nos seguintes termos :

 

"Processo nº 6018.2025/0134055-0

 

I. A vista dos elementos constantes nestes autos, em especial a manifestação da Assessoria Jurídica desta pasta, que acolho como razão de decidir, APLICO nos termos da competência delegada pela Portaria nº 890/2013-SMS, à empresa PARTNER FARMA DISTRIBUIDORA DE MEDICAMENTOS LTDA, inscrita sob CNPJ nº 28.123.417/0001-60, em razão do atraso injustificado na entrega dos produtos adquiridos através da Ata de Registro de Preço nº 837/2025-SMS.G (SEI 146462611), consubstanciado pela Nota de Empenho nº 123645/2025 (SEI 146462647), referente à Ordem de Fornecimento nº 6711/25-1 (146462647), a penalidade de multa no importe de R$ 3.792,00 (três mil, setecentos e noventa e dois reais) que corresponde a 20% (vinte por cento) sobre o valor da Nota Fiscal nº 47193 (SEI 146462847), com fundamento no item 8.4.2 consubstanciado pelo item 8.4.3 da cláusula oitava da Ata de Registro de Preço e no art. 156 e 162 da Lei Federal nº 14.133 de 01 de Abril de 2021.

II. Outrossim, fica a contratada NOTIFICADA do prazo de 15 (quinze) dias úteis para interposição de eventual recurso, devendo ser protocolado no endereço eletrônico : dsuprisms3@prefeitura.sp.gov.br.

III. PUBLIQUE-SE.

A seguir, à SMS.3 para as anotações pertinentes e após à para adoção das providências subsequentes cabíveis".

 

Inconformada com a decisão, a empresa apresentou recurso (150016664) e alegou em suas razões, sinteticamente, que:

 

 

"DO NÃO CABIMENTO DA PENALIDADE EM VIRTUDE DA AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO

 

Ab initio, saliente-se que doutrina e jurisprudência são uníssonas em asseverar que a aplicação de penalidade administrativa só se justifica nas hipóteses em que há inadimplemento culposo, ou seja, quando o não cumprimento da obrigação estiver matizado por negligência, imprudência ou imperícia dos contratantes. É pacífico, portanto, o entendimento de que a imposição de sanção pressupõe a existência do elemento subjetivo da culpabilidade.

Nestes termos, não se admite a configuração de responsabilidade sem culpa, a não ser em situações especiais, e extremamente limitadas. A responsabilidade objetiva é a exceção, havendo sempre de prevalecer a regra contida no artigo 186 do Código Civil1

 

Assim sendo, a aplicação efetiva de sanção administrativa depende da comprovação da culpabilidade, e só pode ser infligida se o comportamento do autor da infração for qualificado pelo elemento subjetivo. Aquilate-se, ademais, que a mesma Lei nº 8.666/93 informa que as sanções administrativas são uma decorrência do inadimplemento do contratado, expressão que per si pressupõe a inexecução culposa.

 

E neste caso específico, é importante observar que algumas circunstâncias envolvidas na contratação devem ser sopesadas, na medida em que têm o condão de interferir diretamente na execução do ajuste.

A primeira delas é atinente ao fato de a recorrente estar constituída como distribuidora de medicamentos, o que implica em manter uma relação de certa dependência com as empresas fabricantes.

Não obstante, alguns percalços são inevitáveis mesmo diante da ação irrefutavelmente cautelosa da recorrente, que, não tendo, por óbvio, nenhum tipo de ingerência nas questões internas das fabricantes, não tem como prever eventuais situações de desabastecimento ou baixa repentina dos estoques. Não é demais asseverar que em algumas vezes nem os próprios fabricantes podem prever tais ocorrências.

A segunda circunstância a ser considerada é a de que a sistemática de contratação por ata de registro de preços, na maioria das vezes, retira das empresas contratadas o poder de decisão irrestrita acerca do abastecimento antecipado de seus estoques, na medida em que, além da ausência de previsão no tocante à demanda dos órgãos contratantes e consequentes emissões de notas de empenho, existe ainda o óbice intransponível da validade mínima exigida para os medicamentos no ato da entrega.

Não há conduta reprovável a ser imputada à recorrente, que não poderia ter previsto, e muito menos evitado, os percalços nas entregas dos medicamentos. O cumprimento da obrigação foi obstado, posto que o atraso ocorreu em virtude de comportamento faltoso das fabricantes, as quais arguiram indisponibilidade de estoque e deixaram de processar, em tempo hábil, os pedidos de compra deduzidos ao atendimento da demanda deste D. Órgão".

 

Com base em tais a argumentos, requereu a contratada

 

"À vista de tudo o quanto exposto, requer pelo recebimento do presente recurso, bem como pelo seu total provimento, para o fim de que reste afastada a penalidade de multa aplicada".

 

 

Após apreciar o Recurso, SMS-3/GTC/MEDICAMENTOS, manifestou-se sob o SEI 150085108, pelo não acolhimento dos argumentos da contratada.

 

"De acordo com a informação contida no despacho publicado sob o SEI 148968824, a empresa procedeu a entrega do objeto em desacordo com o contratado, o que ensejou a apresentação de recurso interposto, conforme elencado em SEI 150016664.

De análise do recurso apresentado, entendemos que os argumentos são insuficientes para que se possa decidir pela isenção da pena, uma vez que a conduta da contratada gerou atraso e/ou prejuízo à Administração.

Sendo assim, a contratada não cumpriu o contrato pactuado, portanto a penalidade deve ser mantida".

 

 

 

É o relatório. Passemos à análise.

 

II - DA TEMPESTIVIDADE DO RECURSO

 

A decisão recorrida foi publicada em DOC 09/01/2026 - página 73 (149118301), constando em seu teor o prazo de 15 (quinze) dias úteis para apresentação do recurso pela imputada, com base no art. 166 da Lei Federal nº 14.133/2021, abaixo transcrito:

 

Art. 166. Da aplicação das sanções previstas nos incisos I, II e III do caput do art. 156 desta Lei caberá recurso no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contado da data da intimação.

 

O prazo de 15 dias úteis correspondeu ao período de 09/01/2026 a 30/01/2026.

 

Assim, considerando que o recurso foi juntado aos autos em 28/01/2026 por SMS/SMS-3/DIRETORIA/PENALIDADE, conforme registro no andamento do processo, o recurso é considerado TEMPESTIVO (150016664).

 

III - DA COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DO RECURSO

 

A competência para julgamento de recursos administrativos interpostos contra decisões que aplicam penalidades a contratados é do Chefe de Gabinete, nos termos do item II, "c", da Portaria SMS nº 890/2013

 

IV - DO MÉRITO RECURSAL

 

Deve-se salientar, de início, que a atuação da Administração Pública é sempre pautada pela lei e pelos termos do contrato, não sendo possível, sob pena de responsabilização dos agentes públicos envolvidos, dispensar o seu cumprimento quando isso não está expressamente autorizado pela referida lei ou pelo instrumento do ajuste. Assim, não se discute a idoneidade da empresa recorrente, mas se a conduta, objetivamente considerada, caracteriza infração para a qual a lei e o contrato impõem penalidade.

É preceito básico da execução dos contratos administrativos que o contrato seja "executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução total ou parcial" (art. 115 da Lei 14.133/2021). Não foi, contudo, o que ocorreu, pois a empresa não cumpriu a obrigação contratual, entregando os produtos com atraso.

Ao participar do procedimento licitatório, a recorrente tinha plena ciência das condições do negócio, e, mesmo assim, participou, gerando presunção de aptidão para o cumprimento do ajuste.

 

No caso em análise, a Contratada alega que o atraso ocorreu em "virtude de comportamento faltoso das fabricantes, as quais arguiram indisponibilidade de estoque e deixaram de processar, em tempo hábil, os pedidos de compra".

 

A justificativa apresentada pela empresa não merece prosperar, pois a indisponibilidade do medicamento pelo fabricante insere-se no risco do próprio negócio. Assumindo o risco da atividade, sujeitou-se à presente situação, que caracteriza fortuito interno, distinto do fortuito externo que pode caracterizar o "fato de terceiro" excludente de responsabilidade, sobre o qual o Ministro Luis Felipe Salomão do STJ, no REsp 1.450.434, menciona:

 

"A força maior e o caso fortuito vêm sendo entendidos, atualmente, como espécies do gênero fortuito externo, no qual se enquadra a culpa exclusiva de terceiros, sendo aquele fato, imprevisível e inevitável, estranho à organização da empresa; contrapondo-se ao fortuito interno, que, apesar de também ser imprevisível e inevitável, relaciona-se aos riscos da atividade, inserindo-se na estrutura do negócio."

 

O entendimento do STJ tem suporte em doutrina sobre o tema, sendo válido transcrever a passagem, do jurista Bruno Miragem, mencionada no acórdão do REsp supracitado, distinguindo o fortuito interno do fortuito externo:

 

"Lembre-se contudo, da distinção entre o caso fortuito interno e o caso fortuito externo, admitindo-se que apenas quando se trate da segunda hipótese (externo) existiria excludente de responsabilidade. O caso fortuito interno consistiria no fato "inevitável e, normalmente, imprevisível que, entretanto, liga-se à própria atividade do agente. Insere-se, portanto, entre os riscos com os quais deve arcar aquele, no exercício da auto-nomia pricada, gera situações potencialmente lesivas à sociedade". Já o fortuito exter-no é aquele fato estranho à organização ou à atividade da empresa, e que por isso não tem seus riscos suportados por ela. Com relação a este, sustenta-se sua aptidão para excluir a responsabilidade objetiva. (MIRAGEM, Bruno Nubens Barbosa. Direito civil: responsabilidade civil. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 546)."

 

Ademais, conforme previsto no art. 146 do Decreto nº 62.100/2022:

 

Art. 146. Para a dispensa da aplicação de penalidade é imprescindível expressa manifestação do responsável pelo acompanhamento da execução do contrato, esclarecendo os fatos que motivaram o inadimplemento, ou, no caso de força maior, que a contratada comprove, através de documentação nos autos, a ocorrência do evento impeditivo do cumprimento da obrigação, não bastando, em qualquer dos casos, a mera alegação da inexistência de prejuízo ao andamento dos serviços ou ao erário.

 

Assim, não há nos autos elementos novos que justifiquem a modificação da penalidade proposta, uma vez que a empresa tinha plena ciência das condições estabelecidas no compromisso firmado com a Administração Pública. E, ao assumi-lo, presumiu-se apta ao cumprimento das obrigações pactuadas.

Outrossim, o Recurso apresentada pela empresa não traz fundamentos capazes de desconstituir eventual sancionamento, pois os argumentos expostos não justificam o afastamento da penalidade proposta.

 

V - DA CONCLUSÃO

 

Diante do exposto, opinamos pelo conhecimento do recurso e, no mérito, pelo seu indeferimento.

Sugerimos o encaminhamento dos autos ao Gabinete desta Pasta, nos termos do parágrafo único do artigo 166, da Lei Federal nº 14.133/21, recomendando a manutenção da decisão recorrida.

 

É o parecer.

 

 

 

 

 

 

 

 

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