SECRETARIA MUNICIPAL DE URBANISMO E LICENCIAMENTO
ASSESSORIA TÉCNICA E JURÍDICA
Rua São Bento, 405 - Bairro Sé - São Paulo/SP
Telefone:
PROCESSO 6068.2025/0011545-8
Informação SMUL/ATAJ Nº 156903399
São Paulo, 20 de maio de 2026.
Interessada: Bloco de Onze Aeroportos do Brasil S/A
Assunto: Termo de Consentimento para Atividade Edilícia Pública - TCAEP
SMUL/ATAJ
Senhor Chefe de Assessoria,
Anteriormente, a Coordenadoria de Legislação de Uso e Ocupação do Solo - DEUSO, desta Pasta, encaminhou o presente processo a esta Assessoria Técnica e Jurídica - ATAJ, para análise da manifestação de sua Divisão de Normatização do Uso do Solo - DNUS (153134931 e 153193735), previamente à submissão de propostas de resoluções à Câmara Técnica de Legislação Urbanística - CTLU (153194786).
Naquela oportunidade, esta ATAJ indicou a necessidade de que lhe fossem explicitadas e elencadas as indagações jurídicas no caso (153258753).
A Assessoria Técnica de Colegiados e Comissões - ATECC, desta Pasta, elaborou relatório técnico sobre o pedido que é objeto do presente processo, de Termo de Consentimento para Atividade Edilícia Pública - TCAEP, correspondente a projeto edilício de reforma do Aeroporto de Congonhas (154411707). E o presente processo foi submetido à Comissão de Análise Integrada de Projetos de Edificações e de Parcelamento do Solo - CAIEPS, na 106ª Reunião Extraordinária, realizada em 31 de março de 2026 (154412125).
Após debates e análise do empreendimento apresentado, em especial da peça gráfica juntada ao processo (153098491), a CAIEPS deliberou, por unanimidade de votos, pelo encaminhamento do processo a DEUSO, com recomendação de que fosse oportunamente submetido à Coordenadoria de Edificação de Serviços e Uso Institucional - SERVIN, desta Pasta, sem prejuízo de eventual retorno à CAIEPS, caso se entendesse necessário pelas áreas técnicas e jurídica envolvidas no licenciamento, fazendo, ainda, os seguintes apontamentos e comentários:
Os itens I a VI, elencados nas Considerações do relatório técnico da ATECC e abaixo transcritos, ainda que não afetos às competências da CAIEPS, carecem de maior definição técnico-jurídica e podem ser avaliados no parecer que será submetido à SMUL/ATAJ, a ser elaborado pela SMUL/DEUSO:
I. Necessidade de compatibilização das áreas de terreno indicadas nas peças gráficas do projeto proposto e aquelas apuradas nos arquivos georreferenciados;
II. Validação do entendimento de que a adoção de área de Intervenção diversa da área de Concessão observa ao disposto no Decreto nº 58.943/2019, alterado pelo Decreto nº 60.127/2021;
III. Definição dos índices e parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo e qualificadores, das condições de instalação e dos parâmetros de incomodidade, nos termos da Resolução SMUL/CTLU nº 1/2023;
IV. Identificação da origem das áreas pertencentes aos espaços livres e trechos de área sem cadastro fiscal abrangidos pela área de Intervenção, uma vez que podem estar sujeitas à aplicação dos artigos 27 e 28 da Lei nº 16.402/2016 e alterações;
V. A depender do encaminhamento dado aos itens II e IV, avaliação da necessidade de apresentação de documento emitido por SEGES/CGPATRI que comprove a concessão da parte do espaço livre englobada na área de intervenção e a autorização de permissão de uso dos trechos em que se propõem acessos ao empreendimento por meio de áreas cujas custódia e administração são da Municipalidade, em face do contido da Informação SMUL/DEUSO/DNUS nº 153134931;
VI. Aceitação dos usos não estabelecidos como auxiliares no Decreto nº 57.378/2016, e aplicabilidade, ao presente caso, dos artigos 45, 67 e 76 da LPUOS.
Acerca do item II, a representante suplente da SMUL (3) esclareceu que SMUL/SERVIN tem aceito, em casos similares, a fixação da área de intervenção pelo interessado, para fins de licenciamento, com base no disposto no artigo 16 do Decreto nº 58.943/2019, alterado pelo Decreto nº 60.127/2021;
Acerca do item IV, a representante suplente da SMUL (4) ponderou que a área correspondente à "Praça Comandante Linneu Gomes" não se trata de espaço público, tendo sido excluída sua oficialização pelo Decreto nº 59.995/2020.
DEUSO retornou o presente processo a esta Assessoria Técnica e Jurídica - ATAJ, com sua manifestação, em que são formuladas questões, bem como apresentadas minutas de pronunciamento e de resolução a serem submetidos à CTLU (155687017).
É o relatório.
O presente processo refere-se a pedido de TCAEP, nos termos dos artigos 14 e 72, I, da Lei nº 16.642, de 9 de maio de 2017, Código de Obras e Edificações - COE, e do Decreto nº 58.943, de 5 de setembro de 2019, promovido por Bloco de Onze Aeroportos do Brasil S/A, para reforma do Aeroporto de Congonhas, situado na Av. Washington Luís s/nº, Rua Tamoios, Rua Jurandir, Praça Comandante Linneu Gomes e Av. Jurandir, abrangendo imóveis com inscrições cadastrais municipais (SQLs) nºs 089.320.0002-6 e 089.512.0064-7 (155687017).
Em sua última manifestação, DEUSO indicou que o processo era encaminhado à ATAJ "para possível validação jurídica, com vistas a subsidiar a deliberação da CTLU, considerando, inclusive, o acompanhamento por órgãos de controle externo" (155687017).
Discorre-se, pois, primeiro, sobre a possibilidade de se submeter o presente processo à CTLU, para deliberação sobre as minutas de prounciamento e de resolução, nos termos em que redigidos por DEUSO.
Das minutas de pronunciamento e de resolução da CTLU:
A competência da CTLU, que justificaria a submisão do processo no caso, é a prevista no artigo 15 da LPUOS, nestes termos:
Art. 15. As Zonas de Ocupação Especial (ZOE) são porções do território que, por suas características específicas, necessitem de disciplina especial de parcelamento, uso e ocupação do solo.
§ 1º Os perímetros de ZOE terão parâmetros específicos de parcelamento, uso e ocupação do solo adequados às suas especificidades e definidos por Projeto de Intervenção Urbana, aprovado por decreto, observados os coeficientes de aproveitamento estabelecidos por macroárea conforme Quadro 2A da Lei nº 16.050, de 31 de julho de 2014 – PDE.
§ 2º Até que sejam regulamentados os projetos previstos no parágrafo anterior, os parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo serão definidos pela CTLU, observados os coeficientes de aproveitamento estabelecidos por macroárea conforme Quadro 2A da Lei nº 16.050, de 31 de julho de 2014 – PDE.
Relativamente aos empreendimentos enquadrados na subcategoria de uso INFRA, caberá à CTLU, consoante o § 1º do artigo 107 da LPUOS: "estabelecer parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, quando não estiverem previstos na respectiva zona" (inciso I); e "excepcionar parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, conforme necessidade demonstrada pelo órgão público competente" (inciso II).
Verifica-se, assim, que a competência da CTLU refere-se a definir parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo quando não estiverem previstos na legislação municipal - caso seja ZOE, sem Projeto de Intervenção Urbana, aprovado por decreto, ou, caso seja empreendimento de INFRA, em zona sem parâmetros estabelecidos. Ou excepcioná-los, conforme necessidade demonstrada pelo órgão público competente, caso seja empreendimento de INFRA.
O modo e o teor de pedido para a definição dos parâmetros urbanísticos, bem como das condições de instalação e dos parâmetros de incomodidade, devem se dar conforme as previsões da Resolução SMUL.ATECC.CTLU/001/2023, inclusive mediante protocolo de pedido de Diretrizes de Projeto, nos termos do artigo 51 do COE e do artigo 46 do Decreto nº 57.776, de 7 de julho de 2017 (artigo 2º da Resolução), seguido da análise referenciada da proposta por DEUSO (artigo 1º). Do que recomenda a tramitação de processo administrativo próprio.
Assim, no presente processo de pedido de TCAEP, a submissão de minuta de pronunciamento da CTLU, constante da manifestação de DEUSO (155687017), não pode significar a submissão do presente processo já para a aprovação de projeto edilício, como, eventualmente, poder-se-ia entender pela previsão do caput de seu artigo 1º:
Art. 1º Para o empreendimento em questão enquadrado como INFRA-2 (transporte aéreo, aeroporto) fica admitida a instalação das atividades enquadradas nos grupos nR2-1 (“comércio de alimentação de médio porte, com lotação de mais de 100 e até 500 lugares, englobando comércio associado a diversão”) e nR3-6 (“serviços de armazenamento e guarda de bens móveis de grande porte”), desde que permaneçam funcionalmente vinculadas à operação do empreendimento aeroportuário, na área de intervenção com 1.511.377,86 m² (admitida variação de 1%), conforme delimitada no projeto constante dos autos, situada à Av. Washington Luís, s/n, Av. dos Bandeirantes, s/n, Rua Tamoios, Rua Jurandir e Av. Jurandir, Subprefeitura Santo Amaro, contribuintes nº 089.320.0002-6 e 089.512.0064-7, inserida em Zona de Ocupação Especial – ZOE, e no Perímetro de Qualificação – PA-4, nos termos dos Mapas 1 e 3 da Lei nº 16.402/2016, com a respectiva revisão.
O presente processo de TCAEP deve ser instruído e analisado por SERVIN, pela competência, conforme a legislação municipal pertinente, em especial, os artigos 14 e 72, I, do COE e o Decreto nº 58.943, de 5 de setembro de 2019, considerando-se, com efeito, os precisos apontamentos de CAIEPS, acima transcritos, consentâneos com a anterior análise de DNUS/DEUSO (153134931).
Na minuta de resolução, constante da manifestação de DEUSO, preveem-se exigências para emissões de alvará de aprovação e de alvará de execução, nestes termos:
Art. 1º Nos processos de licenciamento edilício relativos a imóveis inseridos no perímetro do PEZR do Aeroporto de Congonhas, fica exigida:
I – para emissão do Alvará de Aprovação, declaração de ciência do proprietário e do responsável técnico quanto à inserção do imóvel no referido perímetro;
II – para emissão do Alvará de Execução, apresentação de matrícula atualizada contendo averbação dessa condição.
Parágrafo único. A averbação terá caráter exclusivamente informativo, não implicando alteração de parâmetros urbanísticos.
Art. 2º A exigência aplica-se a:
I – novas edificações;
II – reformas com acréscimo de área construída;
Art. 3º O descumprimento do disposto nesta Resolução impede a emissão do respectivo alvará até sua regularização.
Verifica-se que são previsões que não poderiam ser veiculadas por resolução da CTLU, por extrapolar suas competências, bem como por se tratar de exigências do particular, para o deferimento de pedidos de alvarás, que só poderiam ser veiculadas por lei.
Das questões formuladas por DEUSO:
Discorre-se, agora, sobre as questões formuladas por DEUSO em sua manifestação, quais sejam:
a) a caracterização jurídica do uso predominante como INFRA-2 não é afastada pela presença de atividades indicadas como auxiliares, complementares ou inerentes ao uso, especialmente à luz do Decreto nº 65.147/2026;
b) as condições de instalação previstas no Quadro 4A da LPUOS deve se dar de forma integrada, considerando que atividades associadas não configuraram usos autônomos, mas componentes operacionais do sistema aeroportuário.
c) não incide, no caso, a obrigatoriedade de destinação de áreas públicas, à luz do art. 45 da LPUOS, considerando-se a manutenção do uso INFRA-2 e a inexistência de alteração do grupo de atividades principal, bem como o critério de aferição do acréscimo de área construída com base na área total inicialmente implantada;
d) mostra-se juridicamente pertinente o critério adotado para cálculo do acréscimo de área construída para fins de enquadramento na Resolução SMUL/CTLU nº 01/2023, tomando-se como referência a área existente original, e não a área remanescente futura;
Relativamente à primeira questão, indica-se que, consoante o § 2º do artigo 107 da LPUOS, fica "permitida a instalação de atividades auxiliares, a serem identificadas em decreto, junto aos empreendimentos e instalações de infraestrutura, inclusive no subsolo". E os §§ 1º e 2º do artigo 7º do Decreto nº 53.378, de 13 de outubro de 2016, incluídos pelo Decreto nº 65.147, de 29 de abril de 2026, preveem que poderão ser consideradas como atividades auxiliares de empreendimentos enquadrados como INFRA-2, relativos ao transporte aéreo, serviços de alimentação e comércio, apoio logístico, mobilidade, estacionamento e facilidades aos usuários, desde que atendidos os requisitos previstos nos incisos do § 1º e funcionalmente integradas à operação do aeroporto, nos limites dos atos de autorização, permissão ou concessão, consoante o § 2º.
Essas atividades auxiliares não descaracterizam o enquadramento do empreendimento como INFRA-2, para fins urbanísticos, consoante o § 3º do artigo 7º do Decreto nº 53.378, de 13 de outubro de 2016.
Mas deve-se destacar que, consoante o § 4º do artigo 7º do Decreto nº 53.378, de 13 de outubro de 2016, as atividades auxiliares de empreendimentos de INFRA-1 e INFRA-2 permanecem sujeitas ao licenciamento específico perante os órgãos competentes, nos termos da legislação aplicável.
No desenvolvimento da segunda questão, faz-se menção ao § 2º do artigo 112 da LPUOS ("Nas edificações ou lotes ocupados por mais de uma atividade não residencial, quando não for possível diferenciar os parâmetros aplicáveis a cada uso, deverão ser atendidas as condições de instalação da atividade mais restritiva para cada uma das categorias de uso definidas").
Por sua vez, no Quadro 4A da LPUOS, são previstas condições de instalação por subcategoria de uso, grupos de atividades e usos específicos, correspondentes ao número mínimo de vagas de automóveis e de bicicletas, vestiário para usuários de bicicleta, número de vagas para utilitário, número de vagas para caminhão, área para embarque e desembarque de passageiros e largura mínima de via.
Nesse Quadro 4A, porém, não são previstas condições de instalação para a subcategoria de uso INFRA, que, consoante o artigo 96, IX, da LPUOS, refere-se a "edificação, equipamento ou instalação acima do nível do solo ou que tenha permanência humana, necessários aos serviços de infraestrutura de utilidade pública relacionados ao saneamento básico, gestão de resíduos sólidos, transporte de passageiros e de carga, distribuição de gás, produção e distribuição de energia elétrica, rede de telecomunicação, rede de dados e fibra ótica e outros serviços de infraestrutura de utilidade pública".
As atividades auxiliares de INFRA-2, consoante o artigo 7º, § 3º, do Decreto nº 53.378, de 13 de outubro de 2016, não descaracterizam o enquadramento do empreendimento nessa subcategoria de uso, podendo as condições de instalação do empreendimento ser estabelecidas pela CTLU, considerando-se o § 1º do artigo 107 da LPUOS, bem como, caso se localize em ZOE, a Resolução SMUL.ATECC.CTLU/001/2023.
As terceira e quarta questões referem-se à interpretaçâo do artigo 4º da Resolução SMUL.ATECC.CTLU/001/2023, que assim prevê:
Art. 4º Em lotes ou glebas com qualquer área, nas situações em que não ocorrer a alteração da atividade existente, ou quando houver mudança para outra atividade enquadrada no mesmo grupo de atividades que gerou o enquadramento em ZOE, será admitida a implantação de uso acessório ou diverso daquele que gerou o enquadramento em ZOE:
I) quando não ocorrer o acréscimo de área construída, poderão ser considerados os parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo da edificação existente, mesmo quando superiores aos limites estabelecidos no Quadro 2A da Lei Municipal nº 16.050/2014 - PDE;
II) quando houver acréscimo de área construída inferior ou igual a 50% (cinquenta por cento), poderão ser considerados os parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo do projeto pretendido, observados os limites estabelecidos no Quadro 2A da Lei Municipal nº 16.050/2014 - PDE.
Consoante destacado por DNUS/DEUSO (153134931), em menção a anterior manifestação desta ATAJ, a "área construída" a que se faz referência nesse transcrito artigo 4º pode ser entendida tanto a (i) originalmente existente quando da apresentação de projeto de reforma quanto (ii) a área remanescente, após as demolições previstas no projeto de reforma, dependendo da análise do caso concreto. As duas interpretações são, realmente, juridicamente possíveis.
Entendemos, pois, que caberia à DEUSO e, posteriormente, à CTLU analisar qual dessas interpretações seria a mais adequada no caso concreto, considerando-se que ZOE, por suas características específicas, necessita, realmente, de disciplina especial de parcelamento, uso e ocupação do solo, nos termos do caput do artigo 15 da LPUOS. Deve-se verificar, também, se a adoção de determinada interpretação não implicaria considerar como reforma de edificação que, em verdade, caracteriza-se, faticamente, como edificação nova, em que seria aplicável o artigo 5º da Resolução SMUL.ATECC.CTLU/001/2023.
Especificamente quanto à terceira questão, verifica-se que não se aplica a obrigação prevista no caput do artigo 45 da LPUOS, de destinação de áreas verde e institucional e para sistema viário, considerando-se o inciso II do § 5º desse artigo, caso o empreendimento seja destinado a atividades auxiliares de INFRA-2, considerando-se, também, o artigo 7º, § 3º, do Decreto nº 53.378, de 13 de outubro de 2016.
Outrossim, DEUSO formulou questões relativas aos artigos 67 e 173 da LPUOS. O artigo 67 refere-se à largura mínima de passeios públicos para projetos de novas edificações ou nas reformas com alteração de mais de 50% da área construída total, com aplicabilidade ou pertinência que poderá ser verificada de acordo com o caso concreto, numa análise do projeto edilício. O artigo 173 da LPUOS, ao fazer remissão aos artigos 111 e 112 da Lei nº 16.050, de 31 de julho de 2014, refere-se à exigência de Cota de Solidariedade e de destinação de área construída para Habitação de Interesse Social, não se aplicando aos empreendimentos e atividades públicos enquadrados nos grupos de atividades da subcategoria INFRA, valendo, também, para as atividades auxiliares de INFRA-2, consoante o artigo 7º, § 3º, do Decreto nº 53.378, de 13 de outubro de 2016.
Assim, caso haja concordância com o entendimento acima exposto, sugerimos o retorno do presente processo a DEUSO, para adoção de providências em continuidade, considerando-se os apontamentos de CAIEPS (154412125).