SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE

ASSESSORIA JURÍDICA

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PROCESSO 6018.2026/0009772-6

Parecer SMS/AJ Nº 151490771

SMS/COJUR

Senhor Procurador,

 

 

I – RELATÓRIO

 

Cuida-se de solicitação encaminhada por SMS/SMS-1/CONTRATOS/IPP e pela Coordenadoria Financeira e Orçamentária para autorização de pagamento por Indenização, a título de Despesa de Exercício Anterior, à empresa RV ÍMOLA TRANSPORTES E LOGÍSTICA LTDA., inscrita no CNPJ nº 05.366.444/0001-69, do valor de R$ 57.445,80 (cinquenta e sete mil, quatrocentos e quarenta e cinco reais e oitenta centavos), conforme Nota Fiscal 13.133 (doc. 149901036), referente à prestação de serviços em logística para transporte de imunobiológicos do Programa Municipal de Imunizações da Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo, por meio de fornecimento de veículos refrigerados, com motorista, ajudante de carga e descarga, combustível e rastreamento, no período de 1 a 31 de dezembro de 2025.

 

Destaca-se que o Termo de Contrato nº 021/2019 (doc. 101891681) teve seu encerramento em 12/09/25, conforme Ofício nº 511/2025/SMS-1/CONTRATOS (doc. 130656379), de forma que a continuidade da prestação dos serviços foi feita a título de pagamento indenizatório à empresa (doc. 130307179).

 

Da instrução do expediente, consta requerimento atual do interessado para pagamento da despesa - doc. 151978998.

 

A unidade competente acostou declaração informando que os serviços foram efetivamente prestados e a contento, conforme manifestação constante em doc. 150073453. 

 

Foram juntados os documentos de regularidade da interessada (doc. 155354859), que deverão estar válidos e atualizados por ocasião da liquidação e pagamento.

 

Além disso, verifica-se que foi acostada aos autos a listagem de empresas apenadas nº 007/2026 (doc. 155355003), a fim de constatar que a empresa não se encontra entre as empresas inidôneas que estão impedidas de contratar com a Administração Pública Municipal.

 

É o relatório. Passa-se à manifestação.

 

 

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

 

Cumpre ressalvar, de logo, que a este órgão jurídico cabe apenas a análise dos aspectos jurídico-formais do procedimento, não lhe competindo imergir nos aspectos de conveniência e oportunidade, que constituem o mérito do ato administrativo e, tampouco, adentrar em questões de natureza técnica, econômica e orçamentária.

 

Assim, verifica-se que a análise jurídica está adstrita a aspectos jurídicos e de regularidade formal e não tem o condão de suprir ou substituir a ausência de manifestação técnica ou a sua incompletude.

 

Ademais, as declarações/atestados das áreas técnicas relacionados a: pesquisa de preço e vantajosidade, interesse, necessidade e satisfatoriedade quanto à prestação do serviço, solução escolhida para atender a demanda, entre outras, por serem emanadas por servidores públicos, gozam de presunção de veracidade, já que dizem respeito a matérias de fato, e estão na esfera de responsabilidade de quem as emite, sendo certo que a análise do mérito de tais declarações é da competência da autoridade superior.

 

 

III – FUNDAMENTAÇÃO

 

III.1. DO PAGAMENTO POR INDENIZAÇÃO

 

Por força do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, a licitação é regra geral para que a Administração Pública celebre contrato para aquisição de bens ou prestação de serviços. Atualmente, esta normativa constitucional é regulamentada pela Lei Federal n° 14.133/21, que estabelece as normas gerais para as licitações e contratos administrativos.

 

No âmbito da norma geral, o artigo 95, § 2º, estabelece que é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto pagamento.

 

A ausência de instrumento contratual vigente, contudo, não exime a Administração Pública de pagar pelos serviços efetivamente prestados e atestados, por meio de indenização, desde que a nulidade não seja imputável à contratada, conforme literalidade do artigo 149 da Lei Federal n° 14.133/21:

 

Art. 149. A nulidade não exonerará a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que houver executado até a data em que for declarada ou tornada eficaz, bem como por outros prejuízos regularmente comprovados, desde que não lhe seja imputável, e será promovida a responsabilização de quem lhe tenha dado causa.

 

Tal norma concretiza o princípio da vedação ao enriquecimento sem causa (art. 884 do Código Civil), bem como tutela a moralidade administrativa (art. 37, caput, CF) e a boa-fé objetiva, tendo em vista que o Poder Público se beneficiou da execução do contrato, garantindo-se o interesse público na prestação dos serviços.

 

Esse também é o entendimento do STJ, construído com base na Lei nº 8.666/1993, mas inteiramente aplicável atualmente diante da redação do art. 149 da Lei nº 14.133/2021 (v.g. REsp n. 836.495/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 26/11/2013, DJe de 6/12/2013; REsp n. 1.231.646/MA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 4/12/2014, DJe de 19/12/2014; AgInt no REsp n. 2.100.660/CE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/4/2024, DJe de 2/5/2024.)

 

Tão relevante é a necessidade de indenização pelos serviços prestados sem cobertura contratual, e portanto, sem o revestimento da legalidade, que a doutrina aponta que o reconhecimento da nulidade da contratação sem o prévio procedimento administrativo de licitação ou de contratação direta "apenas se aperfeiçoa validamente quando a Administração assegura ao particular a indenização correspondente" (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11ª edição. São Paulo: Dialética, 2005, p. 238). Trata-se, nessa visão, de imperativa do Estado Democrático de Direito e da moralidade administrativa.

 

A despesa sem cobertura contratual, portanto, gera o potencial direito ao pagamento por indenização pelos serviços prestados, sem prejuízo do dever de se apurar a responsabilidade funcional de quem lhe tenha dado causa. Neste sentido, pertinente transcrever o entendimento da Procuradoria Geral do Município, no Parecer objeto da Ementa nº 11.668/15, com os nossos destaques:

 

O contrato verbal com a administração, à exceção daquele que tenha por objeto pequenas compras de pronto pagamento, feitas em regime de adiantamento, é nulo e, portanto, não gera efeitos. Tal nulidade, entretanto, não exime a Administração do dever legal e moral, e não contratual, de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data da declaração da nulidade ou pelos prejuízos efetivamente sofridos, caso a nulidade não possa ser-lhe imputável, ou seja, desde que as circunstâncias e demais peculiaridades do caso não demonstrem a má-fé do contratado ou que o mesmo tenha contribuído para consecução da invalidade contratual. O reconhecimento do dever de indenizar deverá ser apreciado, em cada caso, pela autoridade competente, nos termos do Decreto nº 44.891/04, sem prejuízo da necessária apuração da(s) eventual(is) responsabilidade(s) do(s) agente(s) que deram causa à nulidade contratual e à indenização decorrente.

 

No âmbito desta SMS, o pagamento por indenização encontra regulação específica por meio da Portaria SMS nº 727/2018, que assim dispõe:

 

VIII- Nenhum procedimento de contratação direta emergencial ou pedido de pagamento por indenização enquadrado nas hipóteses acima descritas poderá ser iniciado sem a devida abertura de procedimento de contratação pela via ordinária, devendo conter em sua instrução, ainda, o que segue:

a) Critérios isonômicos e objetivos utilizados na seleção da eventual contratada;

b) Ateste expresso da economicidade da contratação pela unidade de origem;

c) Realização de ampla pesquisa de mercado, com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, além da pessoa jurídica que apresentar o menor preço, observados os critérios apontados no item III da presente Portaria;

d) Motivação técnica no sentido de caracterizar emergência real que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares;

e) Motivação da não conclusão do procedimento licitatório ordinário.

Parágrafo Único: Nos pedidos de pagamento por indenização precedidos de contratações devidamente formalizadas em que os serviços tenham continuado no interesse da Administração Pública, as alíneas b e c do inciso VIII poderão ser substituídas por manifestação técnica que demonstre terem sido mantidos os valores anteriormente contratados, sem reajustes ou atualizações monetárias, observada sequencialmente as providências determinadas no inciso VII. (Incluído pela Portaria SMS nº 168/2021)

 

Ressalta-se que a regra é a realização do procedimento licitatório, o qual visa assegurar a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, além de garantir um tratamento isonômico entre os licitantes. Eventuais contratações emergenciais e pagamentos por indenização somente deverão ser realizados para suprir necessidades emergenciais momentâneas.

 

Na obra SARAI, Leandro (Org.) Tratado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos Comentada – Lei 14.133/21 Comentada por Advogados Públicos. 4ª ed. São Paulo: Editora JusPODIVM, 2024, p. 1043 e ss, consta:

 

De modo a não vulgarizar a contratação emergencial, o inciso veda a realização de prorrogação contratual (o que já ocorria na legislação antecedentes). O escopo da contratação emergencial é somente suprir uma necessidade emergencial momentânea, devendo, paralelo a isso, estar-se planejando e realizando a correta e devida licitação. Ao se permitir prorrogações da dispensa, a licitação restaria esvaziada.

De fato, mostra-se inclusive desejável que o gestor público estipule um prazo de vigência menor de uma contratação emergencial, planejando-se para que a situação emergencial tenha se resolvido e a nova licitação esteja finalizada. - grifos nossos

 

Da mesma forma, os pagamentos por indenização tratam-se de situações excepcionais, nas quais os serviços devem ficar restritos à parcela mínima necessária para afastar a concretização de dano ou o comprometimento da saúde da população.

 

A partir dos dispositivos acima e demais normas pertinentes, pode-se elencar como requisitos de validade para o pagamento por indenização:

 

- a indenização deve ser equivalente ao serviço efetivamente executado (art. 149 da Lei nº 14.133/2021);

- o indenizado não deve ter dado causa à nulidade e nem ter agido de má-fé, que não deve ser presumida nem ser afirmada com base em indícios (art. 149 da Lei nº 14.133/2021 e Parecer de Ementa nº 11.668/15);

- motivação para a realização da despesa sem cobertura contratual e acerca da não conclusão do procedimento licitatório ordinário (inciso VIII, 'd' e 'e', da Portaria SMS nº 727/2018);

- ateste de vantajosidade embasado em pesquisa de mercado ou ateste de que foram mantidos os valores anteriormente contratados (inciso VIII, 'c' e parágrafo único, da Portaria SMS nº 727/2018;

- regularidade da pessoa a ser indenizada, de forma a demonstrar ausência de óbice para receber o pagamento;

- amparo orçamentário.

 

Passa-se a analisar a presença dos requisitos.

 

a) Efetiva execução do serviço indenizado

 

A unidade competente acostou declaração informando que os serviços foram efetivamente prestados e a contento, conforme manifestação constante em doc. 150073453. Nesse sentido e conforme encaminhamento de SMS/SMS-1/CONTRATOS/IPP, o valor total a ser indenizado corresponde a R$ 57.445,80 (cinquenta e sete mil, quatrocentos e quarenta e cinco reais e oitenta centavos).

 

Logo, a indenização se reporta a serviço efetivamente executado e a contento, cumprindo-se o requisito.

 

b) Ausência de má-fé do indenizado

 

No Parecer objeto da Ementa nº 11.668/15 se destaca a impossibilidade de se presumir a má-fé do contratado pela mera constatação de invalidade da contratação, devendo o seu exame se dar sempre à luz das circunstâncias do caso:

 

Portanto, a possibilidade ou impossibilidade de se indenizar contratado que anuiu com contrato verbal com a administração deverá ser concretamente analisada, buscando verificar, nas circunstâncias de cada caso, a caracterização ou não do dolo do contratado ou de conduta que tenha contribuído para a nulidade do contrato, e não se basear em meros indícios ou presunção absoluta boa ou má-fé.

 

A instrução do processo, até o presente momento, não indica conduta ativa do indenizado no sentido de dar causa à nulidade, e nem comprova de forma inequívoca sua má-fé. Adota-se aqui o entendimento que, primando pela presunção de legitimidade dos atos administrativos, se o órgão beneficiário da prestação do serviço tivesse dúvidas sobre a boa-fé do prestador, teria instaurado procedimento para apurar e comprovar a situação subjetiva do beneficiário da indenização, de acordo com entendimento doutrinário:

 

Caso haja dúvida acerca da boa-fé do particular, deve ser realizado procedimento administrativo, ouvindo os interessados. Em caso de comprovada má-fé ou sendo-lhe imputável o motivo da irregularidade, conforme indica a leitura do parágrafo único do art. 59, a indenização integral não é devida (TORRES, Ronny Charles Lopes de. Lei de Licitações Públicas Comentadas. Salvador: Jus Podivm, 2009, p. 280).

 

Logo, sob o prisma formal da instrução processual não se verifica óbice ao pagamento da indenização, embora seja recomendável que a situação subjetiva do indenizado seja analisada no procedimento de apuração de responsabilidade a ser obrigatoriamente instautarado (art. 149 da Lei nº. 14.133/2021 e inciso VII da Portaria SMS nº 727/2018) de forma a ser comprovada suas características para eventuais futuros pedidos de indenização.

 

Em suma, considerando as informações atestadas pela área técnica de que os serviços foram efetivamente prestados (doc. 150073453) e a ausência de notícia de indícios de que a empresa tenha atuado com má-fé, conclui-se pelo atendimento do requisito.

 

c) Motivação para a realização da despesa sem cobertura contratual e acerca da não conclusão do procedimento licitatório

 

O Setor de Contratos/Instrução de Pagamentos e Penalidades, em doc. 150086313, motivou a necessidade de manutenção dos serviços sem cobertura contratual, nos seguintes termos:

 

(...)

O presente processo de pagamento se refere ao período de 01 a 31/12/25 e os serviços estavam sendo prestados após o encerramento do contrato em 12/09/25. Consta no Encaminhamento SMS/COVISA/G/AA n.º (130307179) quanto a necessidade dos serviços e sua continuidade pela via indenizatória.

(...)

1) Informar a motivação técnica no sentido da continuidade dos serviços por meio de indenização, ou seja, quais as implicações da interrupção dos serviços em questão:

A empresa RV Ímola é responsável pelo transporte de todos os imunobiológicos utilizados no Município de São Paulo, através de caminhões. Esse transporte é realizado do CADI (Centro de Armazenamento e Distribuição de Imunobiológicos) para os cinco PADI (Posto de Armazenamento e Distribuição de Imunobiológicos). Sem esse serviço, cerca de 480 Unidades Básicas de Saúde ficarão desabastecidas de imunobiológicos e a atividade de vacinação será suspensa, ocasionando de forma inequívoca riscos a saúde. Dessa forma, é fundamental que haja continuidade nos serviços prestados, de forma a garantir a continuidade dos serviços de vacinação.

(...)

 

Além disso, informou o seguinte acerca do procedimento licitatório:

 

(...)

O procedimento licitatório não foi finalizado em tempo hábil porque foi suspenso pelo TCM, conforme documentos SEI (124934043, 124934121, 124934163 e 124934232).

 

5) Informar se houve instauração de procedimento licitatório ordinário para posterior suporte da demanda, informando o número do processo, bem como seu andamento:

Sim, há um processo licitatório em andamento 6018.2024/0036361-9, cujo pregão ocorrido em 05/05/2025 foi suspenso pelo Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCM). Esse processo no momento, está em fase de aprovação da Minuta de Edital de Pregão Eletrônico (documento SEI 143108874)

(...)

 

Cumpridos formalmente os requisitos das alíneas "d" e "e" do inciso VIII da Portaria SMS nº 727/2018, cabendo a apreciação de seu conteúdo à autoridade superior da Pasta.

 

Sem embargo, recomenda-se que eventuais diligências adotadas mais recentemente, após os fatos narrados acima, constem dos esclarecimentos, demonstrando os esforços que estão sendo envidados para superar a situação em apreço.

 

d) Ateste e vantajosidade

 

Adotando a alternativa dada pelo parágrafo único do inciso VIII da Portaria SMS nº 727/2018, o Encaminhamento SMS/SMS-1/CONTRATOS/IPP Nº 150086313 assim atestou a existência da vantajosidade:

 

(...)

7) Ateste de vantajosidade dos preços praticados, acompanhado da respectiva justificativa:

Conforme informado anteriormente, os serviços prestados após o encerramento do Termo de Contrato n.º 021/2019 (101891681) em 12/09/25, nas mesmas condições anteriormente contratadas, inclusive no que se refere ao valor contratual.

Nos termos do Portaria n.º 168/2021/SMS, que inclui o parágrafo único ao inciso VIII da Portaria n.º 727/2018/SMS:

 

"Parágrafo Único: Nos pedidos de pagamento por indenização precedidos de contratações devidamente formalizadas em que os serviços tenham continuado no interesse da Administração Pública, as alíneas b e c do inciso VIII poderão ser substituídas por manifestação técnica que demonstre terem sido mantidos os valores anteriormente contratados, sem reajustes ou atualizações monetárias, observadas sequencialmente as providências determinadas no inciso VII".

(...)

 

Ressalta-se que a Portaria SMS nº 727/2018 é norma em existente, vigente e eficaz, que nunca teve sua validade questionada, muito menos sua nulidade declarada. Na ausência de previsão dos requisitos para pagamento indenizatório em norma geral ou em norma legal municipal superior, é de se ter por aplicável e exigível os requisitos nela contidos.

 

Diante da afirmação da área técnica, informando que os valores a serem indenizados correspondem aos praticados pelo último contrato firmado e dada sua natureza técnica e a presunção de veracidade, tem-se por atendido o requisito sob o prisma jurídico-formal.

 

e) Regularidade da pessoa a ser indenizada

 

Foram juntados os documentos de regularidade da interessada (doc. 155354859) e a listagem de empresas apenadas nº 007/2026 (doc. 155355003), verificados pela SMS/SMS-1/CONTRATOS/IPP (doc. 155355272).

 

Registre-se, porém, que as certidões devem ser manter válidas e suficientes para comprovação da regularidade até o momento do pagamento, cabendo à área competente a verificação e respectivo ateste.

 

f) Amparo orçamentário

 

Tratando-se de pagamento à título de indenização, cuja cobertura se dará através de Despesas de Exercícios Anteriores - DEA, antes de solicitar o crédito adicional, para os casos onde a cobertura da despesa se dará por DEA, é necessário que a referida obrigação seja reconhecida pelo atual ordenador da despesa. Uma vez reconhecida a despesa, inicia-se o procedimento de solicitação do crédito adicional suplementar. É o que dispõe o art. 3º e 5º do Decreto 57.630/2017.

 

 

III.2. DAS DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

 

a) Enquadramento do pagamento pretendido na categoria de despesas de exercícios anteriores (DEA)

 

As despesas de exercícios encerrados está prevista no art. 37 da Lei Federal nº 4.320/1964, recepcionada pela Constituição de 1988 como norma geral de direito financeiro. O dispositivo é assim redigido:

 

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

 

As despesas públicas seguem o regime de competência (art. 35, I, da Lei nº 4.320/1964), e a expectativa normativa é de que todos os demais atos relativos à despesa (empenho, liquidação e pagamento) ocorram no mesmo exercício. A quebra dessa expectativa não inviabiliza o pagamento, desde que presentes os seus requisitos, sendo esta a matéria regulada sob a conceito jurídico de despesas de exercícios anteriores, sobre o qual discorre Harrisson Leite nos seguintes termos:

 

Há despesas que, por algum motivo, não foram pagas no seu exercício, mas que poderão ser pagas em exercícios posteriores. Porém, quando tal se der, se referirão a dívidas de exercícios financeiros anteriores, visto que, como as despesas seguem o regime de competência, não importa quando elas foram pagas, e sim, a que competência (exercício) elas se referem.
Essas despesas são chamadas de despesas de exercícios anteriores– DEA. Em suma, são as despesas resultantes de compromissos assumidos em exercícios anteriores àquele em que ocorrer o pagamento, para os quais não existe empenho. Como as despesas seguem o regime de competência, se uma delas tiver origem, por exemplo, em 2009, e só for reconhecida, empenhada e paga em 2011, a sua contabilização deverá ser feita à conta de dotação de DEA para evidenciar que a despesa em questão pertence a exercícios passados. Estão neste rol as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que ocorrerão os pagamentos (LEITE, Harrison Leite. Manual de Direito Financeiro. 6ª. ed. Salvador: JusPODIVM, 2017).

 

O art. 1º do Decreto Federal nº 62.115/68, que regulamenta a matéria, divide essas despesas em três espécies. No âmbito municipal, o Decreto nº 16.161/79, repetindo a legislação federal, classifica as Despesas de exercícios Anteriores da seguinte forma:

 

Art. 1º — Poderão ser pagos por dotação para despesas de exercícios anteriores os compromissos de exercícios encerrados, obedecidas as disposições deste decreto.

Parágrafo único — Os compromissos de que trata este artigo compreendem o seguinte:

I — Despesa de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria;

II — Despesas de "Restos a Pagar'', com prescrição interrompida, desde que o crédito respectivo tenha sido convertido em renda;

III — Despesas reconhecidas após o encerramento do exercício pela autoridade competente, ainda que não tenha sido prevista a dotação orçamentária própria ou não tenha essa deixado saldo no exercício respectivo, mas que pudessem ser atendidas em face da legislação vigente.

 

A doutrina assim especifica cada uma das três espécies, na referida ordem:

 

• No primeiro, para que as despesas possam ser pagas por essa dotação, a lei estabelece como condição sine qua non a existência de crédito próprio no orçamento respectivo, com saldo suficiente para atendê-las, embora não processadas na época própria. (...)
• No segundo, para que as despesas inscritas em Restos a Pagar sejam reempenhadas na dotação em análise, é necessário que elas tenham sido previamente canceladas no Passivo Financeiro, após, evidentemente, entendimentos com o credor;
• No terceiro, os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica. Nesta última hipótese, é necessário que a autoridade competente reconheça a obrigação a pagar, ainda que não tenha sido tida como fato ocorrido nesse exercício, observando a ordem cronológica (REIS, Heraldo da Costa e MACHADO JÚNIOR, José Teixeira. A Lei 4.320 comentada e a lei de responsabilidade fiscal. 35ª. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2015, p. 111).

 

No caso em análise, conforme informado no item 4 do Encaminhamento (SMS/SMS-1/CONTRATOS/IPP) constante do SEI nº 150086313, não há Nota de Empenho emitida para o período em questão, em razão do encerramento contratual em 12/09/2025 e da necessidade de continuidade da prestação dos serviços por via indenizatória; caracteriza-se, portanto, a hipótese prevista no art. 1º, parágrafo único, inciso III, do Decreto Municipal nº 16.161/1979.

 

b) Dos requisitos para a realização de despesas de exercícios anteriores no exercício de 2026

 

Conforme regramento do art. 30, §2º do Decreto Municipal nº 64.904/2026, que fixa normas referentes à execução orçamentária e financeira para o exercício de 2026, as despesas referentes ao exercício de 2025 e anteriores deverão observar o art. 22, §2º, I e III do referido Decreto e também o Decreto Municipal nº 57.630/2017:

 

Decreto nº 64.904, de 15 de Janeiro de 2026

Fixa normas referentes à execução orçamentária e financeira para o exercício de 2026.

(...)

 

Art. 22. As solicitações de alteração orçamentária que visem à liberação ou à reprogramação de cotas, ao descongelamento de recursos orçamentários ou à abertura de crédito adicional suplementar serão formalizadas por meio do Sistema Eletrônico de Informações - SEI, em processo exclusivamente destinado ao pedido orçamentário, devendo ser juntada folha de informação em conformidade com o modelo apresentado no Anexo I deste decreto.
(...)
§ 2º O Pedido de Movimentação Orçamentária - PMO emitido pelo Sistema de Orçamento e Finanças - SOF, em modalidade Escritural ou em Tramitação, deverá conter minimamente:
I - objeto da despesa;
(...)
III - indicação dos meses e montantes previstos para liquidação das despesas em questão.

 

Art. 30. As solicitações de abertura do elemento de despesa 92 - Despesas de Exercícios Anteriores - DEA, nos termos do artigo 37 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, serão formalizadas por meio do Sistema Eletrônico de Informações - SEI e instruídas com as justificativas pertinentes.

§ 1º As solicitações referentes às Despesas de Exercícios Anteriores - DEA deverão, necessariamente, observar o estabelecido nos incisos I e III do § 2º do artigo 22 deste decreto, sob pena de serem sumariamente rejeitadas.

§ 2º Para despesas referentes ao exercício de 2025 e anteriores, deverá ser enviado o atestado de regularidade e prestação de serviço e observado o que dispõe o Decreto nº 57.630, de 17 de março de 2017, bem como comprovado o atendimento da obrigação contida no inciso III do artigo 5º deste decreto, exceto no caso de faturas de concessionárias referentes a consumo de água e energia elétrica, para o qual poderá ser aceita a comprovação do cadastro automático da conta.

 

Com efeito, o reconhecimento de despesas como DEA é disciplinado pelo Decreto Municipal nº 57.630/17, que prescreve as seguintes condições procedimentais:

 

Decreto n º 57.630, de 17 de março de 2017

Art. 5º Após atestada a regularidade da despesa, as unidades orçamentárias deverão encaminhar, via Sistema Eletrônico de Informações - SEI, à Coordenadoria de Orçamento da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento da Secretaria Municipal da Fazenda, nos termos do Decreto nº 53.687, de 2 de janeiro de 2013, e do Decreto de Execução Orçamentária e Financeira vigente:

I - atestado de regularidade e prestação de serviços;

II - reconhecimento da despesa, nos termos do artigo 3º deste decreto, com a respectiva justificativa e memória de cálculo;

III - solicitação de abertura de crédito adicional suplementar, no elemento de despesa "Despesas de Exercícios Anteriores", oferecendo os recursos a serem anulados para sua cobertura.

 

A partir dos dispositivos acima citados, tem-se que os requisitos para a realização de DEA são:

 

• indicação do objeto, meses e montantes para liquidação da despesa (art. 22, §2º, I e III, do Decreto nº 64.904/2026);

• justificativa para a realização da despesa fora do exercício de sua competência (art. 30 do Decreto 64.904/2026);

• atestado de regularidade e prestação de serviço (art. 30, §2º, do Decreto nº 64.904/2026); e

• e relatório de obrigações por competência (OPC) ou compromissos a pagar (art. 5º, III, do Decreto nº 64.904/2026).

 

Passa-se a analisar a presença desses requisitos.

 

c) Indicação do objeto, meses e montantes para liquidação da despesa

 

Consta dos autos que se trata de pagamento devido à empresa RV ÍMOLA TRANSPORTES E LOGÍSTICA LTDA., referente à prestação de serviços em logística para transporte de imunobiológicos do Programa Municipal de Imunizações da Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo, por meio de fornecimento de veículos refrigerados, com motorista, ajudante de carga e descarga, combustível e rastreamento, no período de 1 a 31 de dezembro de 2025 (doc. 150086313).

 

O valor da presente indenização corresponde a R$ 57.445,80 (cinquenta e sete mil, quatrocentos e quarenta e cinco reais e oitenta centavos), conforme Nota Fiscal nº 13.133 (doc. 149901036).

 

d) Justificativa para a realização da despesa fora do exercício de sua competência

 

No Encaminhamento SMS/SMS-1/CONTRATOS/IPP Nº 150086313 consta:

 

Considerando, ainda, a Nota Fiscal n.º 13.133 (149901036), entregue em 26/01/26 (149974280), no valor total de R$ 57.445,80 (cinquenta e sete mil quatrocentos e quarenta e cinco reais e oitenta centavos), e a manifestação do fiscal da unidade requisitante (COVISA/G/PMI/CADI - 150073453) considerando os serviços executados a contento, relativas ao período supracitado. (grifo nosso)

 

Assim, a realização da despesa fora do exercício de competência justifica-se por razões de ordem administrativa e temporal. Conforme relatado pela unidade técnica, a documentação para realização do pagamento fora entregue apenas na data de 26/01/2026. Desse modo, o pagamento via DEA da prestação de serviços realizada em dezembro de 2025 é a medida mais adequada para viabilizar a quitação da obrigação.

 

e) Atestado de regularidade e prestação de serviço

 

A unidade competente acostou declaração informando que os serviços foram efetivamente prestados e a contento, conforme manifestação constante em doc. 150073453. Nesse sentido e conforme encaminhamento de SMS/SMS-1/CONTRATOS/IPP, o valor total a ser indenizado corresponde a R$ 57.445,80 (cinquenta e sete mil quatrocentos e quarenta e cinco reais e oitenta centavos).

 

Logo, a indenização se reporta a serviço efetivamente executado e a contento, cumprindo-se o requisito.

 

Além disso, foram juntados os documentos de regularidade da interessada (doc. 155354859) e a listagem de empresas apenadas nº 007/2026 (doc. 155355003), verificados pela SMS/SMS-1/CONTRATOS/IPP (doc. 155355272).

 

Registre-se, porém, que as certidões devem ser manter válidas e suficientes para comprovação da regularidade até o momento do pagamento, cabendo à área competente a verificação e respectivo ateste.

 

f) Relatório de Obrigações por Competência (OPC)

 

Por se tratar de pagamento oriundo de indenização, não houve apresentação do Relatório de Competência. Nos termos do Encaminhamento SMS/CFO/DEA Nº 150311363:

 

(...)

não obstante a problemática das Despesas de Exercícios Anteriores e seus efeitos no exercício corrente, antes do pedido de suplementação e, consequentemente, a reserva orçamentária, necessário se faz o reconhecimento da despesa pelo ordenador da despesa atual, para posterior prosseguimento da solicitação de abertura de crédito adicional.

Esclarecemos que o registro da despesa na funcionalidade “Obrigação por Competência” do SOF, nos termos do disposto no art. art. 5º, III, do Decreto Municipal nº 64.904/2026, será registrada somente depois de reconhecida a obrigação pela Unidade Orçamentária.

Ademais, no que toca a demonstração da dotação que será oferecida para cobertura da despesa conforme disposto no art. 22 do Decreto Municipal nº 64.904/2026, a prescindibilidade do recurso será tratada posteriormente junto ao Gabinete da Secretaria Municipal da Saúde e a Secretaria da Fazenda para ajuste da despesa no programa de metas 2025-2028.

Pelo exposto, encaminhamos o presente para análise do reconhecimento da despesa indenizatória. Se reconhecida, solicitamos a devolução do presente à CFO/Contabibilidade (SMS/CFO/ DEA) para registro de despesa no Sistema de Orçamento e Finanças - SOF e início do procedimento de solicitação do crédito adicional suplementar para pagamento através de DEA.

 

 

 

III.3 - RECOMENDAÇÕES

 

É importante acrescentar, que a execução de serviços sem lastro em contrato administrativo vigente constitui situação excepcional e precária, notadamente pela falta da segurança jurídica advinda da cobertura contratual, traduzida, dentre outros, pela possibilidade de aplicação direta das suas cláusulas sancionatórias. Entretanto, a impossibilidade de aplicação de sanção contratual não exime as áreas técnicas de, no processo de conferência dos valores cobrados, promover eventuais cobranças ou descontos decorrentes da má prestação dos serviços, após a conclusão da análise administrativa pertinente. Registre-se que, no presente caso, houve ateste de prestação de serviços a contento (doc. 150086313). Recomenda-se, contudo, que se descontos se mostrarem necessários antes do pagamento, que devem eles serem feitos.

 

Cumpre observar que a lei impõe o dever de apuração de eventual responsabilidade funcional dos servidores que tenham dado causa ao pagamento por indenização, com o fito de avaliar concretamente as circunstâncias ensejaram a contratação irregular dos serviços, conforme determina art. 149 da Lei Federal n° 14.133/21 e Portaria SMS nº 727/2018, item VII, que determina providências para abertura de procedimento de apuração preliminar em todos os pedidos de pagamento por indenização. Recomenda-se assim seja instaurado o processo de apuração, de forma a analisar a conduta funcional dos servidores e o estado subjetivo da indenizada.

 

Por fim, é imperioso que se dê prioridade à tramitação do processo licitatório indicado nestes autos, a fim de cessar, no menor prazo possível, a prestação de serviços sem o devido amparo contratual.

 

 

IV - CONCLUSÃO

 

Diante do exposto, com as ressalvas e recomendações constantes do presente parecer, sob o ponto de vista jurídico-formal, o expediente encontra-se em termos, para prosseguimento.

 

Caso Vossa Senhoria decida pelo reconhecimento da despesa, orienta-se a adoção das providências para apuração da eventual responsabilidade dos agentes que deram causa à presente indenização e à execução de despesa sem o prévio empenho.

 

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