AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
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1. DADOS BÁSICOS
AUTO DE INFRAÇÃO Nº 065/SP-REGULA/GFISP/2024
PROCESSO SEI Nº 9310.2024/0002529-8
AUTUADO: Cemitérios e Crematórios São Paulo SPE S/A
DESCRIÇÃO DA INFRAÇÃO: Irregularidade na manutenção de extintores
CLÁUSULA CONTRATUAL INFRIGIDA: Subcláusula 3.1 / 3.2 (r) / 13.2 (a) / 35.2.6 / 37.1 do Contrato de Concessão c/c item 31.15.1 do CEC.
DATA DA INFRAÇÃO: 09/12/2024
CLASSIFICAÇÃO DA INFRAÇÃO: Média
CONTRATO DE CONCESSÃO Nº 60/SFMSP/2022
2. DO RELATÓRIO
1. O Presente processo administrativo foi instaurado em decorrência de fiscalização (doc. SEI. 116235686)
2. Em síntese, o Agente Público constatou irregularidade na manutenção de extintores.
3. Face ao exposto, foi lavrado o Auto de Infração nº 065/SP-REGULA/GFISP/2024 (doc. SEI. 116247054), cujo refere-se à (i) Deixar de realizar a manutenção nos extintores. Tal conduta configura descumprimento das subcláusulas 3.1 / 3.2 (r) / 13.2 (a) / 35.2.6 / 37.1 do Contrato de Concessão c/c item 31.15.1 do CEC.
4. Ademais, o auto de infração classifica a conduta como média, cuja penalidade é de advertência e multa de até 0,1% do faturamento anual, bem como foi determinada a adoção de medidas corretivas imediatas, consistentes nas de (i) Realizar a manutenção dos extintores, devendo, no prazo de 05 (cinco) dias úteis, apresentar defesa prévia, conforme disposto na subcláusula 38.2 do Contrato de Concessão.
5. Dessa forma, a autuada foi devidamente intimada em 13 de dezembro de 2024 (doc. SEI. 116413532) a apresentar defesa prévia, tendo, por sua vez, apresentado em 18 de dezembro de 2024 (doc. SEI. 116708348).
6. Em sua defesa prévia (doc. SEI. 116708801) alegou que (i) O Auto de Infração foi lavrado sem prévia intimação para esclarecimentos, violando o contraditório e a ampla defesa, o que justificaria sua anulação; (ii) A falha na manutenção dos extintores foi pontual e já regularizada, com substituição imediata dos equipamentos e ajustes no cronograma de manutenção preventiva, sem risco à segurança; e (iii) A multa aplicada é desproporcional, considerando a baixa gravidade do fato, a conduta histórica de conformidade da concessionária e a ausência de danos ou incidentes relacionados.
7. É, em breve síntese, o que cumpria relatar.
3. DAS QUESTÕES PRELIMINARES
3.1 Segurança Jurídica e a Estabilidade das Decisões Administrativas
8. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) estabelece, no art. 30, que “as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas”. Nesse contexto, ao decidir sobre a aplicação de uma sanção administrativa, a autoridade deve considerar o conteúdo axiológico do princípio da segurança jurídica. Dessa forma, o administrado pode orientar suas atividades com base na ratio decidendi dos precedentes administrativos que aplicaram sanções em casos semelhantes, seja por infração contratual ou descumprimento de normas aplicáveis. Além disso, no procedimento administrativo sancionador, deve-se observar os princípios administrativos constitucionais, conforme previsto no art. 37 da Constituição Federal.
9. O princípio da moralidade administrativa impõe à Administração Pública a obrigação de atuar com ética, lealdade e transparência. A frustração de uma expectativa legítima gerada pela própria Administração configura violação a esse princípio. No particular, a manutenção de entendimentos consolidados é essencial para garantir previsibilidade e coerência na aplicação das normas. Caso a Administração adote reiteradamente determinada interpretação jurídica (ratio decidendi), forma-se nos administrados a justificada presunção de que casos análogos serão decididos com idêntico fundamento, ainda que a decisão lhes seja desfavorável.[1]
10. A observância da razão de decidir de decisões administrativas anteriores que sancionaram concessionárias por infrações contratuais também visa efetivar o princípio da impessoalidade, o qual impõe à Administração Pública o dever de assegurar tratamento isonômico aos administrados em situações jurídicas idênticas. Como destaca José dos Santos Carvalho Filho,[2] “O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia”.
11. Alexandre dos Santos Aragão, citando Johann-Christian Pielow, ensina que a Teoria das Autolimitações, expressão do princípio da legalidade, que remete “ao fenômeno da solidificação e concentração das atividades administrativas anteriores, com vistas ao prejulgamento em posteriores decisões da Administração”, também deve ser observado quando o estado adota comportamento firma e estáveis[3]:
Como define JOHANN-CHRISTIAN PIELOW, as autolimitações ou autovinculações administrativas remetem “ao fenômeno da solidificação e concentração das atividades administrativas anteriores, com vistas ao prejulgamento em posteriores decisões da Administração”.
Assim, protege-se a confiança legítima dos particulares em relação à Administração Pública e se proíbe que a Administração adote comportamentos contraditórios em relação a casos anteriores assemelhados.
A proteção da confiança legítima é intimamente ligada à noção de a praxe administrativa ser uma fonte do Direito Administrativo, como vimos no capítulo das Fontes do Direito Administrativo. Significa, em essência, que o Estado se autovincula quando, por comportamentos firmes e estáveis, cria uma expectativa legítima do cidadão em relação à continuidade daquela postura.
12. Essa necessidade de coerência decisória também encontra respaldo no Código de Processo Civil (CPC), que se aplica subsidiariamente ao processo administrativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por força do art. 15 do CPC, estabelece, em seu art. 926, que a jurisprudência deve ser uniforme e estável. No entanto, como o Direito não é estático, admite-se a superação de entendimentos jurídicos por meio de técnicas específicas, como a distinção (distinguishing) e a superação de precedente (overruling).
13. Percebe-se, portanto, a preocupação do legislador em assegurar previsibilidade e estabilidade às decisões judiciais e administrativas, primeiramente com a criação do microssistema de precedentes no Código de Processo Civil (CPC) e, posteriormente, com a alteração da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Nesse contexto, os princípios previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, também orientam a Administração Pública na manutenção e observância de seus próprios precedentes administrativos, garantindo coerência e segurança jurídica na aplicação do direito.
14. Assim, não resta dúvida quanto à necessidade de a Administração Pública seguir seus próprios precedentes administrativos, sendo necessário fundamentar adequadamente a não aplicação do entendimento formado no caso análogo, seja por meio da técnica da distinção entre o caso concreto e o paradigma, seja pela demonstração da superação do precedente.
3.2 Tempestividade
15. Conforme relatado anteriormente a autuada foi devidamente intimada em 13 de dezembro de 2024 (doc. SEI 116413532) a apresentar defesa prévia, tendo, por sua vez, apresentado em 18 de dezembro de 2024 (doc. SEI. 116708348).
16. Portanto, o documento foi apresentado dentro do prazo previsto na Subcláusula 38.2 do Contrato de Concessão.
17. Isto posto, passa-se à análise do mérito.
4. DA ANÁLISE DE MÉRITO
18. Corolário do Edital de Concorrência nº EC/001/2022/SGM-SEDP foi firmado o Contrato de Concessão nº 53/SFMSP/2022, com a Concessionária, cujo objeto é a concessão dos serviços cemiteriais, envolvendo a gestão, operação, manutenção, exploração, revitalização e expansão dos 22 (vinte e dois) cemitérios e crematórios públicos e da prestação de serviços funerários no município de São Paulo.
19. Dessa forma, ao firmar contrato com a Administração Pública Municipal, a Concessionária se vincula ao cumprimento integral das cláusulas acordadas, sendo o instrumento contratual revestido de força normativa entre as partes, em consonância com o princípio da pacta sunt servanda, que garante a estabilidade e a obrigatoriedade das avenças firmadas com o poder público, conforme disposto no artigo 115 da Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021.
Art. 115. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, e cada parte responderá pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.
20. À vista disso, por se tratar de contrato administrativo, a fiscalização fica a cargo do Poder Concedente, no presente caso representado pela Agência Reguladora de Serviços Públicos do Município de São Paulo - SP Regula, instituída pela Lei Municipal nº 17.433/2020, que exerce suas atribuições conforme o rol estabelecido no artigo 3º c/c as subcláusulas 25.1 e 25.5, alínea "e" do Contrato de Concessão.
25.1. A fiscalização da CONCESSÃO, abrangendo todas as atividades da CONCESSIONÁRIA, durante todo o prazo deste CONTRATO, será executada pelo PODER CONCEDENTE, que poderá se valer de apoio técnico de terceiros, inclusive do AGENTE TÉCNICO ESPECIALIZADO, nos termos da legislação e dos ANEXOS deste CONTRATO.
[...]
25.5. No exercício da fiscalização, o PODER CONCEDENTE também poderá:
[...]
(e) aplicar as sanções previstas neste CONTRATO e no ANEXO XII – INFRAÇÕES E PENALIDADES. (grifo nosso)
21. Dessa forma, o inicío de processo sancionatório ocorre com a lavratura do auto de infração, o qual é o ato administrativo que objetiva a apuração dos fatos relatados e que podem configurar violação aos preceitos que regulam a relação, entre o Poder Concedente e a Concessionária. Tal disposição é expressa no Contrato de Concessão, cuja cláusula 38.1 anoto:
38.1. O processo de aplicação das sanções previstas neste CONTRATO e no ANEXO XII – INFRAÇÕES E PENALIDADES terão início com a lavratura do auto de infração correspondente pelo PODER CONCEDENTE, contendo os detalhes da infração cometida e a indicação da sanção potencialmente aplicável. (grifo nosso)
22. O Contrato de Concessão estabelece ainda na cláusula 38.2 o que segue:
38.2. Lavrado o auto, a CONCESSIONÁRIA será intimada para, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, apresentar defesa prévia, salvo na hipótese de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, quando o prazo será de 10 (dez) dias, consoante o disposto no art. 87, §§ 2º e 3º, da Lei Federal nº 8.666/93. (grifo nosso)
23. Consequentemente, cumpre mencionar que a doutrina majoritária consagra os atributos do ato administrativo, dentre eles podemos citar a presunção de legitimidade, que, nas palavras de Alexandre Santos de Aragão, consiste em presumir “de modo relativo, que atos são legítimos, tanto em relação aos fatos quanto em relação às razões jurídicas que os motivaram”.
24. No mesmo sentido, preleciona o renomado administrativista José dos Santos Carvalho Filho:
Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normas legais, como bem anota DIEZ. Essa característica não depende de lei expressa, mas deflui da própria natureza do ato administrativo, como ato emanado de agente integrante da estrutura do Estado.
25. A consequência lógica da presunção de legitimidade é a inversão do ônus da prova. Ou seja, cabe ao administrado demonstrar a ilegalidade do ato ou que os fatos invocados pela administração pública, os quais fundamentam a aplicação da advertência e da multa, não ocorreram conforme descrito no auto de infração.
26. Nesse sentido, Alexandre Santos de Aragão:
Além disso, o ônus da prova da ilegalidade do ato cabe a quem alega (presunção relativa). Ou seja, não é a Administração que tem de provar que o ato é legal ou que os fatos por ela invocados realmente ocorreram (…)
27. No mesmo sentido é o art. 30 da Lei nº 14.141 de 27 de março de 2006, que dispõe sobre o processo administrativo na Administração Pública do Município de São Paulo:
Art. 30. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever atribuído ao órgão competente para a instrução do processo. (grifo nosso)
28. Assim, por se tratar de um ato administrativo, o Auto de Infração carrega, em princípio, a presunção de legitimidade (juris tantum), ou seja, parte-se do pressuposto de que os fatos ocorreram conforme relatado pela Administração.
29. Ao analisar os autos, verifica-se que a conservação no ambito do objeto da concessão é fundamental a segurança.
30. Nesse sentido, a Lei nº 13.425 de março de 2017, a qual estabelece diretrizes gerais sobre medidas de prevenção e combate a incêndio e a desastres em estabelecimentos, edificações e áreas de reunião de público, expõe em seu artigo 2º, §1º, que as normas que regulamentam a prevenção e combate de incêndio abrangem estabelecimentos, edificações de comércio e serviços e áreas de reunião de público, cobertos ou descobertos, cercados ou não, com ocupação simultânea potencial igual ou superior a cem pessoas.
Art. 2º O planejamento urbano a cargo dos Municípios deverá observar normas especiais de prevenção e combate a incêndio e a desastres para locais de grande concentração e circulação de pessoas, editadas pelo poder público municipal, respeitada a legislação estadual pertinente ao tema.
§ 1º As normas especiais previstas no caput deste artigo abrangem estabelecimentos, edificações de comércio e serviços e áreas de reunião de público, cobertos ou descobertos, cercados ou não, com ocupação simultânea potencial igual ou superior a cem pessoas. (grifo nosso)
31. Paralelamente, o Decreto nº 69.118 de 09 de dezembro de 2024, cujo instituiu o regulamento de Segurança Contra Incêndios das edificações e áreas de risco no Estado de São Paulo, destaca o extintor como medida de segurança contra incêndio das edificações e áreas de risco:
Artigo 20 - Constituem medidas de segurança contra incêndio das edificações e áreas de risco:
(...)
XVII - extintores;
32. Ainda, para garantir a segurança de todos os que estão direta ou indiretamente sujeitos ao objeto concedido, a concessionária deve observar a Norma Regulamentadora 23, a qual versa sobre medidas de prevenção contra incêndios nos ambientes de trabalho.
23.11.1 Em todos os estabelecimentos ou locais de trabalho só devem ser utilizados extintores de incêndio que obedeçam às normas brasileiras ou regulamentos técnicos do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO, garantindo essa exigência pela aposição nos aparelhos de identificação de conformidade de órgãos de certificação credenciados pelo INMETRO. (grifo nosso)
33. À vista disso, a subcláusula 35.2.6 do Contrato de Concessão c/c o item 31.15.1 do CEC destacam o dever da concessionária observar tais pressupostos na operação:
35.2.6 A CONCESSIONÁRIA se obriga a manter, em bom estado de funcionamento, conservação, higiene, conforto, acessibilidade, sustentabilidade ambiental e segurança, às suas expensas, os BENS VINCULADOS À CONCESSÃO, durante toda a vigência do CONTRATO, efetuando para tanto as reparações, renovações e adaptações necessárias ao bom desempenho da CONCESSÃO. (grifo nosso)
(...)
31.15.1. A CONCESSIONÁRIA deverá manter os equipamentos contra incêndio distribuídos por todas suas instalações em boas condições de uso, efetuar testes e recargas dentro da legislação vigente.
(...)
31.15.3. A CONCESSIONÁRIA deverá manter as edificações devidamente sinalizadas, com os tipos de extintores disponíveis, hidrantes e placas que indiquem as rotas de fuga, nos termos da legislação vigente.
34. Dessa forma, a inobservância da manutenção adequada dos extintores é, por sí só, conduta passível de penalidade uma vez que expõe a segurança de terceiros ao risco.
35. Além disso, ainda que tenha efetuado a correção da irregularidade, aguardar que tenha ocorrido uma fiscalização para isso é conduta divergente do que se espera de um estabelecimento vinculado à uma concessão.
5. DA FIXAÇÃO DA MULTA NO CASO CONCRETO
36. A Superintendência de Fiscalização (SFISC), com base no Contrato de Concessão 60/SFMSP/2022, ressaltou os critérios para a aplicação de sanções, conforme decisão proferida no Processo SEI nº 9310.2024/0000800-8, consignada no documento nº 119622733. Destaca-se, nesse contexto, as tabelas 1 e 2, nas quais são delineados os limites mínimo e máximo das penalidades, levando-se em consideração a classificação das infrações em leves, médias, graves e gravíssimas.
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NATUREZA DA INFRAÇÃO |
CRITÉRIOS |
ADVERTÊNCIA |
MULTA |
SUSPENSÃO |
INIDONEIDADE |
ALCANCE |
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GRAVÍSSIMA |
Lesiva ao interesse público, com prejuízo ao meio ambiente, ao erário, ou à continuidade do objeto |
Não se aplica |
até 1% do faturamento anual |
Até dois anos |
Até a reabilitação |
Suspensão aplica-se à Concessionária, sua Controladora e acionistas |
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GRAVE |
Prejuízo econômico em detrimento do Poder Concedente |
Cabível com cominação de medida corretiva |
até 0,5 % do faturamento anual |
Até dois anos |
Até a reabilitação |
Suspensão aplica-se à Concessionária, sua Controladora e acionistas |
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MÉDIA |
Potencial de dano direto ao objeto |
Cabível com cominação de medida corretiva |
até 0,1% do faturamento anual |
Não se aplica |
Não se aplica |
Apenas a concessionária |
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LEVE |
Não impactem diretamente o objeto |
Cabível com cominação de medida corretiva |
até 0,05% do faturamento anual |
Não se aplica |
Não se aplica |
Apenas a concessionária |
Tabela 1 - Quadro resumo de infrações por natureza
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Até 0,05% do faturamento |
De 0,05 a 0,1% do faturamento |
De 0,1 a 0,5% do faturamento |
De 0,5 a 1% do faturamento |
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LEVE |
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MÉDIA |
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GRAVE |
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GRAVÍSSIMA |
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Tabela 2 - Quantificação política das infrações
37. No caso dos autos, a penalidade aplicada é de natureza média, uma vez que, conforme observação técnica perspicaz da fiscalização (doc. SEI. 116235686), são cuidados básicos de manutenção para não exposição de funcionários, usuários e outros frequentadores a situações de risco.
38. Além disso, conforme destacado no auto de infração, a autuada não observou o estabelecido nas subcláusulas 3.1 / 3.2 (r) / 13.2 (a) / 35.2.6 / 37.1 do Contrato de Concessão c/c item 31.15.1 do CEC.
39. Diante do exposto, passa-se à análise da dosimetria da multa, considerando os critérios estabelecidos na Tabela 2 - Quantificação Política da Infração, elaborada pela Superintendência de Fiscalização da SP Regula, bem como o entendimento fixado pela SFISC, conforme Processo SEI nº 9310.2024/0000845-8, Documento nº 118930457, que orienta a fixação de multa no valor mínimo até que sejam regulamentados os critérios de valoração das condutas infracionais.
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Ocorrências |
Data da infração |
Percentual aplicado |
Faturamento anual (2023) |
Valor da multa mínima |
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1 |
09/12/2024 |
0,05% |
44.728.772,00 |
R$ 22.364,39 |
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Valor total da multa |
R$ 22.364,39 |
|||
40. Diante do exposto, fica definida a seguinte sanção (i) multa no valor de R$ 22.364,39 (Vinte e dois mil trezentos e sessenta e quatro reais e trinta e nove centavos).
6. DA DECISÃO
41. Ante o exposto, no uso das atribuições conferidas pela Lei nº 17.433/2020 e do Decreto Municipal nº 61.425/2022 e da Resolução Agência Reguladora de Serviços Públicos do Município de São Paulo - SP Regula nº 11/2022, e demais legislações aplicáveis à espécie, em conformidade com a subcláusulas supramencionadas e, considerando as razões expostas na fundamentação, esta Gerência, DECIDE:
I. Reconhecer a infração administrativa cometida por Concessionária Cemitérios e Crematórios São Paulo SPE S/A, inscrita no CNPJ sob o nº 48.222.338/0001-14, nos termos da fundamentação desta decisão (doc. SEI. 121448581);
II. Manter o Auto de Infração nº 065/SP-REGULA/GFISP/2024 (doc. SEI. 116247054) e aplicar a penalidade de MULTA no valor total de R$ 22.364,39 (Vinte e dois mil trezentos e sessenta e quatro reais e trinta e nove centavos);
III. Fica autuada intimada da presente decisão, podendo ter vista dos autos e extrair cópias de todo o processo. Caso deseje, poderá interpor recurso no prazo de 5 (cinco) dias úteis, a ser apresentado em 02 (duas) vias, pessoalmente ou por correio, com aviso de recebimento, endereçado à Superintendência de Fiscalização da SP Regula, na Rua Líbero Badaró, 425, 13º andar – Centro, nesta Capital, ou, alternativamente, pelo e-mail gsfcmultas@spregula.sp.gov.br;
IV. Publique-se; e
V. Em não havendo apresentação de recurso, segue para as providências no tocante à cobrança.
[1] CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020.
[2] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 37. ed. Barueri, SP: Atlas, 2023. p. 107
[3] ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de direito administrativo. 2. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2013. p. 165.
 | Danielle Cristina de Lima Gerente Em 15/06/2025, às 16:53. |
| A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://processos.prefeitura.sp.gov.br, informando o código verificador 121448581 e o código CRC A827DB08. |
| Referência: Processo nº 9310.2024/0002529-8 | SEI nº 121448581 |