SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE

ASSESSORIA JURÍDICA

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PROCESSO 6018.2025/0103546-3

Parecer SMS/AJ Nº 151365786

SMS/COJUR

Senhor Procurador,

 

I – RELATÓRIO

 

Cuida-se de solicitação encaminhada por SMS/CG/DST-AIDS e pela Coordenadoria Financeira e Orçamentária para autorização de pagamento por Indenização, a título de Despesa de Exercício Anterior, à empresa SIMPRESSS COMÉRCIO LOCAÇÃO E SERVIÇOS LTDA., inscrita no CNPJ nº 07.432.517/0001-07, do valor de R$ 225.426,69 (duzentos e vinte e cinco mil quatrocentos e vinte e seis reais e sessenta e nove centavos), correspondente ao saldo remanescente da Nota Fiscal nº 311.703 (142273705), referente à prestação de serviços de outsourcing de impresssão/impressoras, no mês de agosto de 2025.

 

Da instrução do expediente, consta requerimento atual do interessado para pagamento da despesa - doc. 150884620.

 

A unidade competente acostou ateste informando que os serviços foram efetivamente prestados e a contento - doc. 142276130.

 

Foram juntados os documentos de regularidade da interessada (doc. 150240676), que deverão estar válidos e atualizados por ocasião da liquidação e pagamento.

 

Além disso, verifica-se que foi acostada aos autos a listagem de empresas apenadas nº 002/2026 (doc. 151369326), a fim de constatar que a empresa não se encontra entre as empresas inidôneas que estão impedidas de contratar com a Administração Pública Municipal.

 

É o relatório. Passa-se à manifestação.

 

 

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

 

Cumpre ressalvar, de logo, que a este órgão jurídico cabe apenas a análise dos aspectos jurídico-formais do procedimento, não lhe competindo imergir nos aspectos de conveniência e oportunidade, que constituem o mérito do ato administrativo e, tampouco, adentrar em questões de natureza técnica, econômica e orçamentária.

 

Assim, verifica-se que a análise jurídica está adstrita a aspectos jurídicos e de regularidade formal e não tem o condão de suprir ou substituir a ausência de manifestação técnica ou a sua incompletude.

 

Ademais, as declarações/atestados das áreas técnicas relacionados a: pesquisa de preço e vantajosidade, interesse, necessidade e satisfatoriedade quanto à prestação do serviço, solução escolhida para atender a demanda, entre outras, por serem emanadas por servidores públicos, gozam de presunção de veracidade, já que dizem respeito a matérias de fato, e estão na esfera de responsabilidade de quem as emite, sendo certo que a análise do mérito de tais declarações é da competência da autoridade superior.

 

 

III – FUNDAMENTAÇÃO

 

III.1. DO PAGAMENTO POR INDENIZAÇÃO

 

Por força do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, a licitação é regra geral para que a Administração Pública celebre contrato para aquisição de bens ou prestação de serviços. Atualmente, esta normativa constitucional é regulamentada pela Lei Federal n° 14.133/21, que estabelece as normas gerais para as licitações e contratos administrativos.

 

No âmbito da norma geral, o artigo 95, § 2º, estabelece que é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto pagamento.

 

A ausência de instrumento contratual vigente, contudo, não exime a Administração Pública de pagar pelos serviços efetivamente prestados e atestados, por meio de indenização, desde que a nulidade não seja imputável à contratada, conforme literalidade do artigo 149 da Lei Federal n° 14.133/21:

 

Art. 149. A nulidade não exonerará a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que houver executado até a data em que for declarada ou tornada eficaz, bem como por outros prejuízos regularmente comprovados, desde que não lhe seja imputável, e será promovida a responsabilização de quem lhe tenha dado causa.

 

Tal norma concretiza o princípio da vedação ao enriquecimento sem causa (art. 884 do Código Civil), bem como tutela a moralidade administrativa (art. 37, caput, CF) e a boa-fé objetiva, tendo em vista que o Poder Público se beneficiou da execução do contrato, garantindo-se o interesse público na prestação dos serviços.

 

Esse também é o entendimento do STJ, construído com base na Lei nº 8.666/1993, mas inteiramente aplicável atualmente diante da redação do art. 149 da Lei nº 14.133/2021 (v.g. REsp n. 836.495/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 26/11/2013, DJe de 6/12/2013; REsp n. 1.231.646/MA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 4/12/2014, DJe de 19/12/2014; AgInt no REsp n. 2.100.660/CE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/4/2024, DJe de 2/5/2024.)

 

Tão relevante é a necessidade de indenização pelos serviços prestados sem cobertura contratual, e portanto, sem o revestimento da legalidade, que a doutrina aponta que o reconhecimento da nulidade da contratação sem o prévio procedimento administrativo de licitação ou de contratação direta "apenas se aperfeiçoa validamente quando a Administração assegura ao particular a indenização correspondente" (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11ª edição. São Paulo: Dialética, 2005, p. 238). Trata-se, nessa visão, de imperativa do Estado Democrático de Direito e da moralidade administrativa.

 

A despesa sem cobertura contratual, portanto, gera o potencial direito ao pagamento por indenização pelos serviços prestados, sem prejuízo do dever de se apurar a responsabilidade funcional de quem lhe tenha dado causa. Neste sentido, pertinente transcrever o entendimento da Procuradoria Geral do Município, no Parecer objeto da Ementa nº 11.668/15, com os nossos destaques:

 

O contrato verbal com a administração, à exceção daquele que tenha por objeto pequenas compras de pronto pagamento, feitas em regime de adiantamento, é nulo e, portanto, não gera efeitos. Tal nulidade, entretanto, não exime a Administração do dever legal e moral, e não contratual, de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data da declaração da nulidade ou pelos prejuízos efetivamente sofridos, caso a nulidade não possa ser-lhe imputável, ou seja, desde que as circunstâncias e demais peculiaridades do caso não demonstrem a má-fé do contratado ou que o mesmo tenha contribuído para consecução da invalidade contratual. O reconhecimento do dever de indenizar deverá ser apreciado, em cada caso, pela autoridade competente, nos termos do Decreto nº 44.891/04, sem prejuízo da necessária apuração da(s) eventual(is) responsabilidade(s) do(s) agente(s) que deram causa à nulidade contratual e à indenização decorrente.

 

No âmbito desta SMS, o pagamento por indenização encontra regulação específica por meio da Portaria SMS nº 727/2018, que assim dispõe:

 

VIII- Nenhum procedimento de contratação direta emergencial ou pedido de pagamento por indenização enquadrado nas hipóteses acima descritas poderá ser iniciado sem a devida abertura de procedimento de contratação pela via ordinária, devendo conter em sua instrução, ainda, o que segue:

a) Critérios isonômicos e objetivos utilizados na seleção da eventual contratada;

b) Ateste expresso da economicidade da contratação pela unidade de origem;

c) Realização de ampla pesquisa de mercado, com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, além da pessoa jurídica que apresentar o menor preço, observados os critérios apontados no item III da presente Portaria;

d) Motivação técnica no sentido de caracterizar emergência real que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares;

e) Motivação da não conclusão do procedimento licitatório ordinário.

Parágrafo Único: Nos pedidos de pagamento por indenização precedidos de contratações devidamente formalizadas em que os serviços tenham continuado no interesse da Administração Pública, as alíneas b e c do inciso VIII poderão ser substituídas por manifestação técnica que demonstre terem sido mantidos os valores anteriormente contratados, sem reajustes ou atualizações monetárias, observada sequencialmente as providências determinadas no inciso VII. (Incluído pela Portaria SMS nº 168/2021)

 

Ressalta-se que a regra é a realização do procedimento licitatório, o qual visa assegurar a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, além de garantir um tratamento isonômico entre os licitantes. Eventuais contratações emergenciais e pagamentos por indenização somente deverão ser realizados para suprir necessidades emergenciais momentâneas.

 

Na obra SARAI, Leandro (Org.) Tratado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos Comentada – Lei 14.133/21 Comentada por Advogados Públicos. 4ª ed. São Paulo: Editora JusPODIVM, 2024, p. 1043 e ss, consta:

 

De modo a não vulgarizar a contratação emergencial, o inciso veda a realização de prorrogação contratual (o que já ocorria na legislação antecedentes). O escopo da contratação emergencial é somente suprir uma necessidade emergencial momentânea, devendo, paralelo a isso, estar-se planejando e realizando a correta e devida licitação. Ao se permitir prorrogações da dispensa, a licitação restaria esvaziada.

De fato, mostra-se inclusive desejável que o gestor público estipule um prazo de vigência menor de uma contratação emergencial, planejando-se para que a situação emergencial tenha se resolvido e a nova licitação esteja finalizada. - grifos nossos

 

Da mesma forma, os pagamentos por indenização tratam-se de situações excepcionais, nas quais os serviços devem ficar restritos à parcela mínima necessária para afastar a concretização de dano ou o comprometimento da saúde da população.

 

A partir dos dispositivos acima e demais normas pertinentes, pode-se elencar como requisitos de validade para o pagamento por indenização:

 

- a indenização deve ser equivalente ao serviço efetivamente executado (art. 149 da Lei nº 14.133/2021);

- o indenizado não deve ter dado causa à nulidade e nem ter agido de má-fé, que não deve ser presumida nem ser afirmada com base em indícios (art. 149 da Lei nº 14.133/2021 e Parecer de Ementa nº 11.668/15);

- motivação para a realização da despesa sem cobertura contratual e acerca da não conclusão do procedimento licitatório ordinário (inciso VIII, 'd' e 'e', da Portaria SMS nº 727/2018);

- ateste de vantajosidade embasado em pesquisa de mercado ou ateste de que foram mantidos os valores anteriormente contratados (inciso VIII, 'c' e parágrafo único, da Portaria SMS nº 727/2018;

- regularidade da pessoa a ser indenizada, de forma a demonstrar ausência de óbice para receber o pagamento;

- amparo orçamentário.

 

Passa-se a analisar a presença dos requisitos.

 

a) Efetiva execução do serviço indenizado

 

A unidade competente acostou ateste informando que os serviços foram efetivamente prestados e a contento (doc. 142276130). Nesse sentido e conforme encaminhamento de  SMS/CTIC (doc. 150240862), o valor total a ser indenizado corresponde a R$ 225.426,69 (duzentos e vinte e cinco mil quatrocentos e vinte e seis reais e sessenta e nove centavos). Ressalte-se que se trata de valor residual, considerando que parte do valor da nota foi devidamente liquidado e pago, como se vê na Nota de Liquidação 266.617 (144506820).

 

Logo, a indenização se reporta a serviço efetivamente executado e a contento, cumprindo-se o requisito.

 

b) Ausência de má-fé do indenizado

 

No Parecer objeto da Ementa nº 11.668/15 se destaca a impossibilidade de se presumir a má-fé do contratado pela mera constatação de invalidade da contratação, devendo o seu exame se dar sempre à luz das circunstâncias do caso:

 

Portanto, a possibilidade ou impossibilidade de se indenizar contratado que anuiu com contrato verbal com a administração deverá ser concretamente analisada, buscando verificar, nas circunstâncias de cada caso, a caracterização ou não do dolo do contratado ou de conduta que tenha contribuído para a nulidade do contrato, e não se basear em meros indícios ou presunção absoluta boa ou má-fé.

 

A instrução do processo, até o presente momento, não indica conduta ativa do indenizado no sentido de dar causa à nulidade, e nem comprova de forma inequívoca sua má-fé. Adota-se aqui o entendimento que, primando pela presunção de legitimidade dos atos administrativos, se o órgão beneficiário da prestação do serviço tivesse dúvidas sobre a boa-fé do prestador, teria instaurado procedimento para apurar e comprovar a situação subjetiva do beneficiário da indenização, de acordo com entendimento doutrinário:

 

Caso haja dúvida acerca da boa-fé do particular, deve ser realizado procedimento administrativo, ouvindo os interessados. Em caso de comprovada má-fé ou sendo-lhe imputável o motivo da irregularidade, conforme indica a leitura do parágrafo único do art. 59, a indenização integral não é devida (TORRES, Ronny Charles Lopes de. Lei de Licitações Públicas Comentadas. Salvador: Jus Podivm, 2009, p. 280).

 

Logo, sob o prisma formal da instrução processual não se verifica óbice ao pagamento da indenização, embora seja recomendável que a situação subjetiva do indenizado seja analisada no procedimento de apuração de responsabilidade a ser obrigatoriamente instautarado (art. 149 da Lei nº. 14.133/2021 e inciso VII da Portaria SMS nº 727/2018) de forma a ser comprovada suas características para eventuais futuros pedidos de indenização.

 

Em suma, considerando as informações atestadas pela área técnica de que os serviços foram efetivamente prestados (doc. 142276130) e a ausência de notícia de indícios de que a empresa tenha atuado com má-fé, conclui-se pelo atendimento do requisito.

 

c) Motivação para a realização da despesa sem cobertura contratual e acerca da não conclusão do procedimento licitatório

 

A Coordenadoria de Tecnologia da Informação e Comunicação, em doc. 150240862, motivou a necessidade de manutenção dos serviços sem cobertura contratual, assim como informou o seguinte acerca do procedimento licitatório:

 

(...)

d) Motivação técnica para caracterização da emergência

A situação que ensejou o presente pedido de pagamento por indenização caracteriza-se como emergencial, uma vez que a interrupção dos serviços de outsourcing de impressão comprometeria diretamente a continuidade das atividades administrativas essenciais, podendo ocasionar prejuízos relevantes à prestação dos serviços públicos, bem como impactar a segurança operacional das unidades atendidas (UPAS, CAPS, AMAS, CECCOS, CRSs, STSs, etc...).

Ressalta-se que o objeto contratado é essencial e contínuo, não sendo possível sua suspensão sem grave risco ao interesse público.

e) Motivação da não conclusão do procedimento licitatório ordinário

A não conclusão de novo procedimento licitatório ordinário em tempo hábil decorreu de uma necessária transição de modelos de contratação, motivada pela adequação à nova jurisprudência municipal e ao regime da Lei Federal nº 14.133/2021. Diante do parecer da Assessoria Jurídica que vedou novas prorrogações do ajuste anterior (baseado em Ata de Registro de Preços de outro ente federativo), a Administração priorizou a imediata estruturação de uma contratação substituta para garantir a continuidade de serviços essenciais, o que demandou tempo superior ao cronograma ordinário devido à complexidade da revisão jurídica e técnica do Termo de Referência (SEI nº: 140944550).

Nesse cenário de transição, a execução dos serviços sob o contrato então vigente apresentou faturamentos mensais que superaram a estimativa média empenhada, refletindo a volumetria real e inadiável de demanda das unidades administrativas. Por se tratar de serviço de outsourcing medido por produtividade (unidade de serviço/clique), a variação quantitativa de consumo consolidou-se como o padrão de utilização do órgão, tornando a estimativa orçamentária inicial insuficiente para cobrir a totalidade da prestação efetivamente realizada e atestada tecnicamente.

Por fim, a ausência de cobertura de empenho para o presente pagamento justifica-se pelo remanejamento estratégico de saldos orçamentários. Ante a escassez de limites na dotação durante o exercício, foi necessário priorizar a reserva de recursos para a formalização do contrato emergencial substituto (SEI: 6018.2025/0092229-6), visando evitar a interrupção das atividades finalísticas da Municipalidade. Assim, o cancelamento do saldo residual do ajuste anterior foi uma medida de gestão para viabilizar a nova contratação, restando a presente via indenizatória (DEA) como o instrumento legal para regularizar o pagamento de serviços prestados e evitar o enriquecimento sem causa da Administração.

(...)

 

Nesse sentido, em resposta ao questionamento elaborado por essa SMS/AJ (doc. 150447388), a área técnica salientou, em doc. 150884738, que o valor mensal do contrato foi ultrapassado, caracterizando excedente contratual, ou seja, o objeto foi executado em montante superior ao previsto no contrato, in verbis:

 

(...) 2. Considerando que a prestação de serviços ocorreu com cobertura contratual regular, solicitamos confirmar se o valor mensal foi ultrapassado, informando-se por quais motivos;

Sim, o valor mensal foi ultrapassado. O valor justifica-se pelo fato de os serviços de outsourcing de impressão terem sido efetivamente prestados em volume superior à estimativa inicial, gerando um excedente que ultrapassou o saldo do empenho global vigente. Ressalta-se que a continuidade do serviço foi mantida para evitar o colapso das atividades nas Unidades de Saúde desta Pasta, visto que a interrupção da impressão de prontuários, receitas e guias comprometeria o atendimento direto à população.

Não se trata de um evento estritamente pontual, mas de uma flutuação atípica de consumo acima da média histórica prevista no contrato. (...)

 

Além disso, vale ressaltar que a presente solicitação de pagamento por indenização precede de contratação formalizada pelo Termo de Contrato Nº 128/2022/SMS-1/CONTRATOS, o qual teve seu encerramento em 24/08/2025, conforme doc. 142055305. A partir de 25/08/2025, com vigência de 12 meses, foi firmado o Termo de Contrato Nº 053/2025/SMS-1/CONTRATOS EMERGENCIAL, consoante doc. 140971644.

 

Convém pontuar, para fins de esclarecimento, que a impossibilidade de prorrogação do ajuste anterior não decorreu de um óbice impositivo desta Assessoria Jurídica, mas de uma escolha estratégica da área técnica diante do vício de origem identificado na contratação (adesão a Ata de Registro de Preços do Município de Contagem/MG, em desacordo com o art. 7º da Lei Municipal nº 13.278/2002). Conforme se depreende das manifestações exaradas no processo correlato (SEI 6018.2022/0042198-4), esta SMS/AJ chegou a admitir, sob o prisma da segurança jurídica e com fulcro nos arts. 21 e 23 da LINDB, a possibilidade de prorrogações excepcionais de contratos com idêntico vício, desde que devidamente justificadas pela essencialidade do serviço (vide Parecer 140976332).

 

Todavia, no presente caso, a Coordenadoria de Tecnologia da Informação e Comunicação, no exercício de sua competência de mérito, optou expressamente por não seguir a via da prorrogação, preferindo a deflagração de uma contratação emergencial (SEI 6018.2025/0092229-6) como solução mais adequada para sanear a irregularidade e garantir a transição para o novo regime da Lei Federal nº 14.133/2021. Portanto, a opção pelo rito emergencial e a consequente necessidade de pagamento por indenização pelo período residual de transição configuram decisões técnicas, pautadas na busca pela regularidade administrativa, e não um efeito automático de proibição jurídica à continuidade do vínculo anterior.

 

Cumpridos formalmente os requisitos das alíneas "d" e "e" do inciso VIII da Portaria SMS nº 727/2018, cabendo a apreciação de seu conteúdo à autoridade superior da Pasta.

 

Sem embargo, recomenda-se que eventuais diligências adotadas mais recentemente, após os fatos narrados acima, constem dos esclarecimentos, demonstrando os esforços que estão sendo envidados para superar a situação em apreço.

 

d) Ateste e vantajosidade

 

Adotando a alternativa dada pelo parágrafo único do inciso VIII da Portaria SMS nº 727/2018, o Encaminhamento SMS/CTIC Nº 150240862 assim atestou a existência da vantajosidade:

 

(...)

b) Ateste expresso da economicidade da contratação

(Substituído, nos termos do Parágrafo Único incluído pela Portaria nº 168/2021)

Nos termos do Parágrafo Único do Inciso VIII da Portaria nº 727, incluído pela Portaria SMS nº 168/2021, o presente pedido de pagamento por indenização decorre de contratação devidamente formalizada, cuja execução continuou no interesse da Administração Pública.

Assim, o ateste de economicidade é substituído por manifestação técnica no sentido de que os valores praticados permaneceram aqueles originalmente pactuados no contrato, sem aplicação de reajustes, repactuações ou atualizações monetárias, mantendo-se as condições econômicas previamente estabelecidas.

(...)

 

Ressalta-se que a Portaria SMS nº 727/2018 é norma em existente, vigente e eficaz, que nunca teve sua validade questionada, muito menos sua nulidade declarada. Na ausência de previsão dos requisitos para pagamento indenizatório em norma geral ou em norma legal municipal superior, é de se ter por aplicável e exigível os requisitos nela contidos, principalmente por emanar da autoridade hierarquicamente superior da pasta.

 

Diante da afirmação da área técnica competente, informando que os valores a serem indenizados correspondem aos praticados pelo último contrato firmado e dada sua natureza técnica e a presunção de veracidade, tem-se por atendido o requisito sob o prisma jurídico-formal.

 

e) Regularidade da pessoa a ser indenizada

 

Foram juntados os documentos de regularidade da interessada (doc. 150240676) e a listagem de empresas apenadas nº 002/2026 (doc. 151369326), verificados por SMS/CTIC em doc. 150240862. 

 

Registre-se, porém, que as certidões devem ser manter válidas e suficientes para comprovação da regularidade até o momento do pagamento, cabendo à área competente a verificação e respectivo ateste.

 

f) Amparo orçamentário

 

Tratando-se de pagamento à título de indenização, cuja cobertura se dará através de Despesas de Exercícios Anteriores - DEA, antes de solicitar o crédito adicional, para os casos onde a cobertura da despesa se dará por DEA, é necessário que a referida obrigação seja reconhecida pelo atual ordenador da despesa. Uma vez reconhecida a despesa, inicia-se o procedimento de solicitação do crédito adicional suplementar. É o que dispõe o art. 3º e 5º do Decreto 57.630/2017.

 

 

III.2. DAS DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

 

a) Enquadramento do pagamento pretendido na categoria de despesas de exercícios anteriores (DEA)

 

As despesas de exercícios encerrados está prevista no art. 37 da Lei Federal nº 4.320/1964, recepcionada pela Constituição de 1988 como norma geral de direito financeiro. O dispositivo é assim redigido:

 

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

 

As despesas públicas seguem o regime de competência (art. 35, I, da Lei nº 4.320/1964), e a expectativa normativa é de que todos os demais atos relativos à despesa (empenho, liquidação e pagamento) ocorram no mesmo exercício. A quebra dessa expectativa não inviabiliza o pagamento, desde que presentes os seus requisitos, sendo esta a matéria regulada sob a conceito jurídico de despesas de exercícios anteriores, sobre o qual discorre Harrisson Leite nos seguintes termos:

 

Há despesas que, por algum motivo, não foram pagas no seu exercício, mas que poderão ser pagas em exercícios posteriores. Porém, quando tal se der, se referirão a dívidas de exercícios financeiros anteriores, visto que, como as despesas seguem o regime de competência, não importa quando elas foram pagas, e sim, a que competência (exercício) elas se referem.
Essas despesas são chamadas de despesas de exercícios anteriores– DEA. Em suma, são as despesas resultantes de compromissos assumidos em exercícios anteriores àquele em que ocorrer o pagamento, para os quais não existe empenho. Como as despesas seguem o regime de competência, se uma delas tiver origem, por exemplo, em 2009, e só for reconhecida, empenhada e paga em 2011, a sua contabilização deverá ser feita à conta de dotação de DEA para evidenciar que a despesa em questão pertence a exercícios passados. Estão neste rol as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que ocorrerão os pagamentos (LEITE, Harrison Leite. Manual de Direito Financeiro. 6ª. ed. Salvador: JusPODIVM, 2017).

 

O art. 1º do Decreto Federal nº 62.115/68, que regulamenta a matéria, divide essas despesas em três espécies. No âmbito municipal, o Decreto nº 16.161/79, repetindo a legislação federal, classifica as Despesas de exercícios Anteriores da seguinte forma:

 

Art. 1º — Poderão ser pagos por dotação para despesas de exercícios anteriores os compromissos de exercícios encerrados, obedecidas as disposições deste decreto.

Parágrafo único — Os compromissos de que trata este artigo compreendem o seguinte:

I — Despesa de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria;

II — Despesas de "Restos a Pagar'', com prescrição interrompida, desde que o crédito respectivo tenha sido convertido em renda;

III — Despesas reconhecidas após o encerramento do exercício pela autoridade competente, ainda que não tenha sido prevista a dotação orçamentária própria ou não tenha essa deixado saldo no exercício respectivo, mas que pudessem ser atendidas em face da legislação vigente.

 

A doutrina assim especifica cada uma das três espécies, na referida ordem:

 

• No primeiro, para que as despesas possam ser pagas por essa dotação, a lei estabelece como condição sine qua non a existência de crédito próprio no orçamento respectivo, com saldo suficiente para atendê-las, embora não processadas na época própria. (...)
• No segundo, para que as despesas inscritas em Restos a Pagar sejam reempenhadas na dotação em análise, é necessário que elas tenham sido previamente canceladas no Passivo Financeiro, após, evidentemente, entendimentos com o credor;
• No terceiro, os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica. Nesta última hipótese, é necessário que a autoridade competente reconheça a obrigação a pagar, ainda que não tenha sido tida como fato ocorrido nesse exercício, observando a ordem cronológica (REIS, Heraldo da Costa e MACHADO JÚNIOR, José Teixeira. A Lei 4.320 comentada e a lei de responsabilidade fiscal. 35ª. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2015, p. 111).

 

No caso em análise, as despesas foram feitas sem cobertura contratual e não estavam suportadas por prévia dotação orçamentária no exercício em que prestado o serviço. Caracterizada, portanto, a despesa de exercício encerrrado, nos termos do art. 1º, parágrafo único, III, do Decreto Municipal nº 16.161/79.

 

b) Dos requisitos para a realização de despesas de exercícios anteriores no exercício de 2026

 

Conforme regramento do art. 30, §2º do Decreto Municipal nº 64.904/2026, que fixa normas referentes à execução orçamentária e financeira para o exercício de 2026, as despesas referentes ao exercício de 2025 e anteriores deverão observar o art. 22, §2º, I e III do referido Decreto e também o Decreto Municipal nº 57.630/2017:

 

Decreto nº 64.904, de 15 de Janeiro de 2026

Fixa normas referentes à execução orçamentária e financeira para o exercício de 2026.

(...)

 

Art. 22. As solicitações de alteração orçamentária que visem à liberação ou à reprogramação de cotas, ao descongelamento de recursos orçamentários ou à abertura de crédito adicional suplementar serão formalizadas por meio do Sistema Eletrônico de Informações - SEI, em processo exclusivamente destinado ao pedido orçamentário, devendo ser juntada folha de informação em conformidade com o modelo apresentado no Anexo I deste decreto.
(...)
§ 2º O Pedido de Movimentação Orçamentária - PMO emitido pelo Sistema de Orçamento e Finanças - SOF, em modalidade Escritural ou em Tramitação, deverá conter minimamente:
I - objeto da despesa;
(...)
III - indicação dos meses e montantes previstos para liquidação das despesas em questão.

 

Art. 30. As solicitações de abertura do elemento de despesa 92 - Despesas de Exercícios Anteriores - DEA, nos termos do artigo 37 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, serão formalizadas por meio do Sistema Eletrônico de Informações - SEI e instruídas com as justificativas pertinentes.

§ 1º As solicitações referentes às Despesas de Exercícios Anteriores - DEA deverão, necessariamente, observar o estabelecido nos incisos I e III do § 2º do artigo 22 deste decreto, sob pena de serem sumariamente rejeitadas.

§ 2º Para despesas referentes ao exercício de 2025 e anteriores, deverá ser enviado o atestado de regularidade e prestação de serviço e observado o que dispõe o Decreto nº 57.630, de 17 de março de 2017, bem como comprovado o atendimento da obrigação contida no inciso III do artigo 5º deste decreto, exceto no caso de faturas de concessionárias referentes a consumo de água e energia elétrica, para o qual poderá ser aceita a comprovação do cadastro automático da conta.

 

Com efeito, o reconhecimento de despesas como DEA é disciplinado pelo Decreto Municipal nº 57.630/17, que prescreve as seguintes condições procedimentais:

 

Decreto n º 57.630, de 17 de março de 2017

Art. 5º Após atestada a regularidade da despesa, as unidades orçamentárias deverão encaminhar, via Sistema Eletrônico de Informações - SEI, à Coordenadoria de Orçamento da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento da Secretaria Municipal da Fazenda, nos termos do Decreto nº 53.687, de 2 de janeiro de 2013, e do Decreto de Execução Orçamentária e Financeira vigente:

I - atestado de regularidade e prestação de serviços;

II - reconhecimento da despesa, nos termos do artigo 3º deste decreto, com a respectiva justificativa e memória de cálculo;

III - solicitação de abertura de crédito adicional suplementar, no elemento de despesa "Despesas de Exercícios Anteriores", oferecendo os recursos a serem anulados para sua cobertura.

 

A partir dos dispositivos acima citados, tem-se que os requisitos para a realização de DEA são:

 

• indicação do objeto, meses e montantes para liquidação da despesa (art. 22, §2º, I e III, do Decreto nº 64.904/2026);

• justificativa para a realização da despesa fora do exercício de sua competência (art. 30 do Decreto 64.904/2026);

• atestado de regularidade e prestação de serviço (art. 30, §2º, do Decreto nº 64.904/2026); e

• e relatório de obrigações por competência (OPC) ou compromissos a pagar (art. 5º, III, do Decreto nº 64.904/2026).

 

Passa-se a analisar a presença desses requisitos.

 

c) Indicação do objeto, meses e montantes para liquidação da despesa

 

Consta dos autos que se trata de pagamento devido à empresa SIMPRESSS COMÉRCIO LOCAÇÃO E SERVIÇOS LTDA., referente à prestação de serviços de outsourcing de impresssão/impressoras, no mês de agosto de 2025 (doc. 150240862).

 

O valor da presente indenização corresponde a R$ 225.426,69 (duzentos e vinte e cinco mil quatrocentos e vinte e seis reais e sessenta e nove centavos), saldo remanescente da Nota Fiscal nº 311.703 (142273705).

 

d) Justificativa para a realização da despesa fora do exercício de sua competência

 

A justificativa para a realização da despesa fora do exercício de sua competência consta do Encaminhamento SMS/CTIC Nº 150240862, no qual se afirma que:

 

(...) a ausência de cobertura de empenho para o presente pagamento justifica-se pelo remanejamento estratégico de saldos orçamentários. Ante a escassez de limites na dotação durante o exercício, foi necessário priorizar a reserva de recursos para a formalização do contrato emergencial substituto (SEI: 6018.2025/0092229-6), visando evitar a interrupção das atividades finalísticas da Municipalidade. Assim, o cancelamento do saldo residual do ajuste anterior foi uma medida de gestão para viabilizar a nova contratação, restando a presente via indenizatória (DEA) como o instrumento legal para regularizar o pagamento de serviços prestados e evitar o enriquecimento sem causa da Administração. (...)

 

Cabe ressaltar que é vedado à Administração realizar despesa sem prévio empenho, nos termos do art. 60, caput, da Lei Federal nº 4.320/64. Na mesma linha, o Decreto Municipal nº 23.639/1987 estabelece que as providências para a emissão da nota de empenho deverão, obrigatoriamente, preceder ao início da vigência do prazo contratual (art. 5º do decreto), acrescentando-se que a inobservância desta regra sujeita os responsáveis às sanções previstas na Lei nº 8.989/79 (art. 6º do decreto). Assim, considerando que no presente caso não havia contrato vigente e consequentemente não havia empenho, faz-se necessária a abertura de procedimento de apuração preliminar para esclarecimentos dos fatos e delimitação de eventual responsabilidade dos servidores envolvidos.

 

Acrescente-se que há uma aparente contradição com as declarações nos autos quanto à ausência de empenho pela indisponibilidade orçamentária, como acima relatado, ou por se tratar de quantitativo que extrapolou o total contratado, como consta do Encaminhamento à SMS/AJ (150884738). Sem embargo, independentemente do que de fato tenha dado causa à ausência de empenho prévio, os requisitos para o pagamento indenizatório seguem preenchidos, sendo possível dar sequência ao pleito sob análise e averiguar melhor os fatos em sede de apuração preliminar, conforme já orientamos.    

 

e) Atestado de regularidade e prestação de serviço

 

A unidade competente acostou ateste informando que os serviços foram efetivamente prestados e a contento (doc. 142276130). Nesse sentido e conforme encaminhamento de SMS/CTIC (doc. 150240862), o valor total a ser indenizado corresponde a R$ 225.426,69 (duzentos e vinte e cinco mil quatrocentos e vinte e seis reais e sessenta e nove centavos).

 

Logo, a indenização se reporta a serviço efetivamente executado e a contento, cumprindo-se o requisito.

 

Foram juntados os documentos de regularidade da interessada (doc. 150240676) e a listagem de empresas apenadas nº 002/2026 (doc. 151369326), verificados por SMS/CTIC em doc. 150240862. Nesse sentido, considerando que é atribuição da área técnica apurar e atestar a regularidade da documentação apresentada; a área técnica anexou ao processo a documentação pertinente, sem apontar nenhuma ressalva ou reserva à suficiência e idoneidade das certidões para comprovar a regularidade, é de se concluir que foi afirmada a validade, suficiência e idoneidade da comprovação. Registre-se, porém, que as certidões devem ser manter válidas e suficientes para comprovação da regularidade até o momento do pagamento, cabendo à área competente a verificação e respectivo ateste.

 

f) Relatório de Obrigações por Competência (OPC)

 

O Relatório de Obrigações por Competência foi acostado sob o doc. 151205801, conforme manifestação de SMS/CFO/DEA.

 

 

III.3 - RECOMENDAÇÕES

 

É importante acrescentar, que a execução de serviços sem lastro em contrato administrativo vigente constitui situação excepcional e precária, notadamente pela falta da segurança jurídica advinda da cobertura contratual, traduzida, dentre outros, pela possibilidade de aplicação direta das suas cláusulas sancionatórias. Entretanto, a impossibilidade de aplicação de sanção contratual não exime as áreas técnicas de, no processo de conferência dos valores cobrados, promover eventuais cobranças ou descontos decorrentes da má prestação dos serviços, após a conclusão da análise administrativa pertinente. Registre-se que, no presente caso, houve ateste de prestação de serviços a contento (doc. 142276130). Recomenda-se, contudo, que se novos descontos se mostrarem necessários antes do pagamento, que devem eles serem feitos.

 

Cumpre observar que a lei impõe o dever de apuração de eventual responsabilidade funcional dos servidores que tenham dado causa ao pagamento por indenização, com o fito de avaliar concretamente as circunstâncias ensejaram a contratação irregular dos serviços, conforme determina art. 149 da Lei Federal n° 14.133/21 e e Portaria SMS nº 727/2018, item VII, que determina providências para abertura de procedimento de apuração preliminar em todos os pedidos de pagamento por indenização. Recomenda-se assim seja instaurado o processo de apuração, de forma a analisar a conduta funcional dos servidores e o estado subjetivo da indenizada.

 

 

IV - CONCLUSÃO

 

Diante do exposto, com as ressalvas e recomendações constantes do presente parecer, sob o ponto de vista jurídico-formal, o expediente encontra-se em termos, para prosseguimento.

 

Caso Vossa Senhoria decida pelo reconhecimento da despesa, orienta-se a adoção das providências para apuração da eventual responsabilidade dos agentes que deram causa à presente indenização e à execução de despesa sem o prévio empenho.

 

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