SECRETARIA MUNICIPAL DE INFRAESTRUTURA URBANA

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PROCESSO 7910.2022/0000469-2

Parecer SIURB/ATAJ Nº 121278405

São Paulo, 11 de março de 2025.

 

Int.: EDRO ENGENHARIA LTDA.

Ass.: Aditivo de Valor Contratual/Prorrogação de Prazo - Contrato nº 193/SIURB/23 – Contratação de empresa especializada em engenharia para execução de obras e serviços de recuperação estrutural do Viaduto Olavo Fontoura, Ponte Anhembi e Ponte Estaiada Governador Orestes Quércia – Lote 18.

 

SIURB/GAB

Senhor Secretário,

 

Trata o presente de pretensão de aditamento ao Contrato nº 193/SIURB/23, celebrado com a empresa especializada em engenharia para execução de obras e serviços de recuperação estrutural do Viaduto Olavo Fontoura, Ponte Anhembi e Ponte Estaiada Governador Orestes Quércia – Lote 18, pelo valor inicial de R$ 12.329.228,57 e com prazo de execução estava previsto para ser encerrado em 17/12/2024.

 

Preliminarmente, cumpre salientar que a presente manifestação toma por base, exclusivamente, os elementos que constam, até a presente data, nos autos do processo eletrônico em epígrafe.

 

Vale ressaltar ainda que o papel desta Assessoria Jurídica é, tão-somente, o exame prévio quanto aos aspectos jurídicos do procedimento, que passamos a analisar.

 

Há informação técnica relatando os autos no doc. SEI nº 121267759.

 

De acordo com a solicitação de SPOBRAS/DOB/GOE (SEI 118910960) o presente aditamento tem o propósito de apresentar nova planilha de orçamento (SEI 118686452), com acréscimo de R$ 4.980.640,02, passando de R$ 12.329.228,57 para R$ 17.309.868,59, um acréscimo de serviços de 45,26% em relação ao valor inicial e uma redução de serviços de 4,86%.

 

O novo cronograma físico-financeiro é apresentado no doc. SEI nº 120694151.

 

A justificativa para as alterações está anexa no doc. SEI nº 118910960, com a concordância da Diretoria de Obras no doc. SEI nº 120452195, tendo em vista o fato dos elementos técnicos que embasaram o material do certame licitatório terem sido as Inspeções Especiais realizadas em novembro de 2020 e que durante este período até a Ordem de Início emitida em setembro de 2023, alguns eventos provocaram a degradação dos elementos estruturais e funcionais OAE, como, atos de vandalismo, pichações e desgaste natural por intempéries.

 

Nesse sentido, tal alteração contratual encontra respaldo na lei nº 8.666/93, mais especificamente no artigo 65, I, alínea “b” nos seguintes termos:

 

“Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;

b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;”

 

Vale esclarecer que o aditivo proposto está dentro dos limites estabelecidos no §1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93:

 

“Art. 65. § 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos. “

 

Imperioso salientar que, em cumprimento ao ACÓRDÃO Nº 749/2010 – TCU – Plenário, as alterações quantitativas objeto do presente, estão atendidas, considerando as reduções ou supressões de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles.

 

A Divisão de Finanças se manifesta no doc. SEI nº 119869718 sobre a disponibilidade de recursos financeiro para o presente aditivo.

 

No tocante à regularidade fiscal, dever-se-á exigir da contratada a apresentação das certidões de regularidade fiscal devidamente atualizadas.

 

Assim sendo, do ponto de vista jurídico, inexistem óbices quanto às alterações contratuais ora propostas, nos termos do artigo 65, I, "b" da Lei Federal nº 8.666/93.

 

Ainda, há pedido de prorrogação do prazo de execução do Contrato nº 193/SIURB/23. No documento SEI nº 120694151 foi apresentado novo cronograma físico financeiro. A prorrogação solicitada do prazo de execução contratual será até 17/06/2025 e a prorrogação do prazo de vigência até 17/09/2025.

 

A possibilidade de alteração contratual, no caso concreto, está intimamente ligada à possibilidade de prorrogação do prazo de vigência contratual. Destarte, o exame da pretensão aduzida pela fiscalização passa, necessariamente, pela abordagem sobre a distinção que, em doutrina, se faz entre contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto e os que terminam pela expiração do prazo de sua vigência.

 

Para Hely Lopes Meirelles, in Licitação e Contrato Administrativo, 12ª ed., Malheiros, pág.213:

 

"A extinção do contrato pelo término de seu prazo é a regra nos ajustes por tempo determinado. Necessário, portanto, distinguir os contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto e os que terminam pela expiração do prazo de sua vigência: Nos primeiros, o que se tem em vista é a obtenção de seu objeto concluído, operando o prazo como limite de tempo para a obra ou do serviço ou da compra sem sanções contratuais; nos segundos, o prazo de vigência do negócio jurídico contratado, e assim sendo, expirado o prazo, extingue-se o contrato, qualquer que seja a fase de execução de seu objeto, como ocorre na concessão de serviço público ou na simples locação de coisa por tempo determinado. Há, portanto, prazo moratório e prazo extintivo do contrato."

 

Exemplo de contrato que se extingue pela conclusão do seu objeto é a empreitada para obra. Por seu turno, exemplo de contrato que finda pela expiração do seu prazo seria o contrato de serviços contínuos de serviços de limpeza.

 

O prazo nessas duas modalidades contratuais desempenha função bastante distinta: no caso da obra, o prazo contratualmente estabelecido não serve à definição do objeto, mas à demarcação do tempo que o contratado possui para a sua completa execução (entregar o prédio construído em até 300 dias, p. ex.).

 

No contrato de limpeza, o prazo contratual define a extensão do objeto (prestação de serviços de limpeza pelo prazo de 12 meses, p. ex.).

 

Nos contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto (os quais adotaremos a denominação de “Contratos por Escopo”), o vencimento do prazo de execução não extingue automaticamente o contrato, tal como ocorre nos contratos por prazo. Suscita, apenas, o exame da ocorrência ou não de mora da Contratada no cumprimento se suas obrigações, com a consequente aplicação das sanções contratuais, por não ter entregue o objeto dentro do período de tempo estipulado.

 

Observe-se, que para este parecer adotaremos dois prazos distintos para os Contratos de Escopos: prazo de vigência e prazo de execução.

 

Prazo de execução é o tempo necessário para que a Contratada execute sua obrigação principal, de forma que o ultrapassando, sem entregar o objeto, estará em mora. Já o prazo de vigência, naturalmente superior ao de execução, é utilizado pelas partes para o cumprimento das demais obrigações, tal como recebimento, pagamento, eventual prorrogação etc., após o escoamento do prazo de execução.

 

Nessa esteira, o prazo de execução inicialmente ajustado pelas partes tem por alvo, exatamente, limitar o tempo que seria necessário para a execução do objeto do contrato.

 

Com efeito, a inobservância de tal prazo na execução do contrato serve para configurar, ou não, a situação de mora da Contratada, no que se refere ao cumprimento de suas obrigações, com a consequente aplicação das sanções contratuais.

 

Portanto, os prazos de execução previstos nos contratos por escopo são prazos moratórios, o que significa dizer que a expiração destes não extingue, por si só, o ajuste. Até porque, “nos contratos que se extinguem pela conclusão do seu objeto, a prorrogação independe de previsão e de licitação, porque, embora ultrapassado o prazo, o contrato continua em execução." (Hely Lopes Meirelles, ob. cit., pág. 217).

 

Conforme voto do relator no Acórdão 127/2016 – Plenário, do Tribunal de Contas da União (Informativo de Licitações e Contratos 272 – Janeiro de 2016), “nos chamados contratos por escopo (em que o objeto consistiria na obtenção de um bem ou na construção de uma obra), o prazo de execução só seria extinto quando o objeto fosse definitivamente entregue à administração e as demais obrigações fixadas no ajuste fossem plenamente satisfeitas, de modo que, inexistindo motivos para rescisão ou anulação, a extinção desse tipo de ajuste somente se operaria com a conclusão do objeto e com o seu recebimento definitivo pela administração, diferentemente do que ocorreria nas avenças por tempo determinado (em que o objeto consistiria na prestação de serviços contínuos), nos quais o prazo constituiria elemento essencial e imprescindível para a consecução ou a eficácia do objeto avençado”. Considerando tal raciocínio, o relator afirmou que “o TCU tem acolhido, em caráter excepcional, na análise de alguns casos concretos, a tese de diferenciar os efeitos da extinção do prazo de contratos de obra”.

 

Em adição, pedimos licença para reproduzir, a seguir, trechos do Parecer DECOR/CGU/AGU nº 133/2011, sem as notas de rodapé, que trata do tema aqui versado e vai na esteira do entendimento esposado nesta manifestação, litteris:

 

"19. Dessa diferenciação entre contratos a termo e contratos por escopo conclui-se que os requisitos necessários para a constatação do adimplemento da parte Contratada dependerão do tipo de contrato firmado.

20. No caso dos contratos a termo, o termo final do prazo representará o momento em que o contratado deverá deixar de responder por aquela determinada prestação ou serviço. Nesse caso, a expiração do prazo, que é, ao mesmo tempo, de execução e de vigência do acordo, marca a própria extinção do contrato.

21. Já nos contratos por escopo é o cumprimento do objeto dentro do prazo de execução que resulta no adimplemento da parte Contratada. Findo o prazo fixado no contrato sem que o contratado tenha concluído o objeto por sua culpa, caracteriza-se a inadimplência contratual.

22. Segundo ensina Lucia Valle Figueiredo:

"(...) casos há em que o último dia de prazo contratual será também o último dia para o contratado terminar a execução do objeto contratual. De conseguinte -se não concluído ainda o objeto contratual -, o dia subsequente ao último dia do prazo corresponderá ao termo inicial para a caracterização da inadimplência contratual. Damos um exemplo. Determinada obra deverá ser concluída em noventa dias. Ao cabo deste tempo, se não concluída a obra, não se esgotou o contrato, porque não implementado ainda o objeto contratual. Mas, inquestionavelmente, o prazo para que se considere o contratado adimplente estará expirado, tendo, a partir daí, a Administração o dever de sancioná-lo. Como, nesta segunda hipótese, não teria sido cumprido o contrato, impende perquirir por que não o foi, e se a culpa é do contratado. Se assim for, caracterizada ficará sua inadimplência. Ou, de revés, se é de ser imputada à própria Administração, hipótese em que não haverá inadimplência do contratado".

23. Desse modo, o contrato por escopo se extingue com a conclusão de seu objeto, que se ocorrer até o dia fixado resultará na cessação da obrigação do contratado para com a Administração Pública. No entendimento de Marçal Justen Filho, os contratos de escopo, a que o doutrinador se refere como "contratos de execução instantânea", "impõem à parte o dever de realizar uma conduta específica e definida. Uma vez cumprida a prestação, o contrato se exaure e nada mais pode ser exigido do contratante..."

24. Em outras palavras, "celebrando-se um contrato para que determinado objeto seja executado, executado este, cumprido estará o contrato". Caso advenha o termo final do contrato e o objeto não tenha sido concluído por culpa do contratado, este será considerado inadimplente e estará sujeito às sanções impostas na lei.

25. Em razão do exposto é que se entende que, no caso de contrato, administrativo por escopo, terminado o prazo fixado, a obrigação não estará extinta se o objeto do contrato ainda não estiver concluído e, por esse motivo, o prazo fixado no contrato teria índole moratória e não extintiva da obrigação.”

 

Tratando-se, pois, de ajuste em que o prazo de execução apresenta caráter meramente moratório, e considerando que o seu objeto ainda não foi integralmente executado pela Contratada é possível que as partes estabeleçam novo prazo para a efetiva entrega do objeto. Eventualmente, em razão da dilação do prazo de execução, pode ser necessário que se estenda, igualmente, o prazo de vigência. Para tais dilações, é necessário que seja devidamente fixado nos autos a situação geral que impulsiona o pedido de prorrogação, com consequências absolutamente diversas no histórico contratual:

 

· Subsunção do caso presente numa das hipóteses do artigo 57, § 1º, da lei nº 8.666, de 1993; ou

· Simples mora da Contratada – atraso injustificado - no cumprimento de sua obrigação contratual.

 

Conforme acostado aos autos e acolhido pelo Engenheiro fiscal da obra, trata-se do primeiro caso e, considerando tratar-se de contrato de escopo, cuja extinção do ajuste se opera com a conclusão do objeto, bem como análise acerca da suficiência da justificativa lançada pela área técnica, encaminho o presente para ulterior deliberação, ressaltando que nossa análise se restringe aos aspectos jurídicos não se aplicando aos aspectos técnicos e contábeis da contratação.

 

Por outro giro, no tocante à regularidade fiscal, dever-se-á exigir da contratada a apresentação das certidões de regularidade fiscal devidamente atualizadas.

 

Assim sendo, do ponto de vista jurídico, inexistem óbices quanto às alterações contratuais ora propostas, nos termos do artigo 65, I, "b" da Lei Federal nº 8.666/93.

 

Pelo exposto, submetemos o presente para deliberação, ressaltando que nossa análise se restringe aos aspectos jurídicos não se aplicando aos aspectos técnicos e contábeis da contratação.

 

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