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PROCESSO 8610.2025/0001935-2

Parecer SPCINE/AJE Nº 144842501

São Paulo, 03 de novembro de 2025.

 

 

Interessada: GP360 COMUNICACAO VISUAL, MARKETING PROMOCIONAL E EVENTOS LTDA

Assunto: Convalidação de contratação por dispensa de licitação para fornecimento de pipoca para sessão do Circuito Spcine.

 

Spcine-Diretoria

Sra. e sr. Diretores,

 

Trata-se de proposta de contratação da interessada para o fornecimento em referência, conforme justificativa da área técnica responsável (142406894).

 

Inicialmente, cumpre notar, como se nota da justificativa apresentada, que o processo foi encaminhado para análise da área técnica antes da realização do evento, mas tal análise não foi realizada em prazo hábil. Dessa forma, a formalização da contratação em questão se dá de maneira extemporânea tendo em vista o fornecimento já ocorrido a contento.

 

A área técnica responsável juntou material comprobatório (144756122) e atestou o cumprimento destas contrapartidas (144761631), não nos competindo avaliar o mérito da documentação apresentada ou atestar o efetivo atendimento das contrapartidas.

 

Cumpre-nos destacar ainda que nossa análise se restringe ao enquadramento jurídico e legalidade em tese da ação, não nos competindo avaliar aspectos de mérito, natureza do objeto, compatibilidade de valores com aqueles de mercado, realização de pesquisa de preços, avaliação das empresas ou oportunidade e conveniência.

 

Da convalidação

 

Em que pese a extemporaneidade da formalização procedimental pelas razões expostas, considerando o fornecimento a contento na data acordada, parece-nos que seria o caso de convalidar o ato para a ratificação desta contratação por parte da autoridade competente, no caso, a Diretoria Executiva, bem como a consequente autorização de pagamento como remuneração pelo serviço prestado, de maneira a sanear o procedimento para o adequado encerramento do procedimento administrativo.

 

Neste aspecto, no sistema constitucional-administrativo brasileiro os princípios de direito adquirem normatividade tão expressiva quanto a própria lei. Conforme leciona Odete Medauar (Direito Administrativo Moderno, RT, 15ª ed., p.128/129):

 

O ordenamento pátrio confere relevo aos princípios gerais de direito. A Constituição de 1988, no § 2º do art. 5º, faz decorrer direitos dos princípios por ela adotados, nos seguintes termos: ‘Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte’. A Lei de Introdução ao Código Civil (Dec.-lei 4657/42), no art. 4º, assegura aos princípios gerais de direito a ‘condição de autêntica forma de expressão do direito normativo’, (...)

 

Dentre estes princípios destacamos os da proporcionalidade e razoabilidade, que para a Administração adquirem contornos de que seus atos devem ser tomados em estrita consonância com o objetivo que se pretende para fiel atendimento ao fim de interesse público a que estejam vinculados. Nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Adminsitrativo, 22ª ed., São Paulo, Malheiros, p.107):

 

Logo, o plus, o excesso acaso existente, não milita em benefício de ninguém. Representa, portanto, apenas um agravo inútil aos direitos de cada qual. Percebe-se, então, que as medidas desproporcionais ao resultado legitimamente alvejável são, desde logo, condutas ilógicas, incongruentes. Ressentindo-se deste defeito, além de demonstrarem menoscabo pela situação jurídica do administrado, traindo a persistência da velha concepção de uma relação soberano-súdito (ao invés de Estado-cidadão), exibem, ao mesmo tempo, sua inadequação ao escopo legal. Ora, já se viu que a inadequação à finalidade da lei é inadequação à própria lei. Donde, atos desproporcionais são ilegais, e, por isso, fulmináveis pelo Poder Judiciário, que, sendo provocado, deverá invalidá-los quando impossível anular unicamente a demasia, o excesso detectado.

 

Demais, apontamos também a observância ao princípio do formalismo moderado, que traduz o objetivo de que as formas adotadas nos procedimentos administrativos não sejam vistas desconectadas da própria finalidade do ato. No abalizado entendimento de Odete Medauar (Op.Cit., p.183):

 

Na verdade, o princípio do formalismo moderado consiste, em primeiro lugar, na previsão de ritos e formas simples, suficientes para propiciar um grau de certeza, segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditório, e a ampla defesa. Em segundo lugar, se traduz na exigência de interpretação flexível e razoável quanto a formas, para evitar que estas sejam vistas como fim em si mesmas, desligadas das verdadeiras finalidades do processo.

 

Nos dizeres de Sérgio Ferraz e Adilson de Abreu Dallari, que falam em “princípio da informalidade”, mas chegam as mesmas conclusões defendidas (Processo Administrativo, Malheiros, 1ª ed., 2ª tiragem, p.79/80):

 

O princípio da informalidade significa que, dentro da lei, sem quebra da legalidade, pode haver dispensa de algum requisito formal sempre que sua ausência não prejudicar terceiros nem comprometer o interesse público. Um direito não pode ser negado em razão da inobservância de alguma formalidade instituída para garanti-lo desde que o interesse público almejado tenha sido atendido.

A procedimentalização das ações administrativas, o estabelecimento de certos procedimentos instrumentais para a tomada de decisões, visa a amparar tanto o cidadão quanto a coletividade, mas não pode levar ao ponto em que já se chegou no processo judicial, onde, muitas vezes, o direito material a ser defendido ou exercitado fica em segundo plano, quando não é até mesmo sepultado por uma avalanche de questiúnculas procedimentais irrelevantes.

 

Logo, apesar do descumprimento da formalização da contratação no prazo regular, em afronta formal, entendemos que poderia haver a convalidação do ato realizado pela instância inferior, se assim entenderem cabível V.Sas., considerando os princípios arrolados e a ausência de prejuízos a terceiros e ao interesse público envolvido.

 

Imperioso destacar que a ausência de formalização da contratação em tempo hábil, apesar da possível configuração de afronta a um requisito de validade formal, não configura ato eivado de vício a ponto de gerar sua nulidade plena. Novamente, nas lições de Celso Antonio Bandeira de Mello (Op.Cit., p.465):

 

Não há graus de invalidade. Ato algum em direito é mais inválido do que outro. Todavia, pode haver e há reações do Direito mais ou menos radicais ante as várias hipóteses de invalidade. Ou seja, a ordem normativa pode repelir com intensidade variável atos praticados em desobediência às disposições jurídicas, estabelecendo, destarte, uma gradação no repúdio a eles.

 

Parece-nos que a invalidade ora tratada pode ser convalidada sem qualquer prejuízo aos princípios e normas aplicáveis. Não se ignora que a doutrina é divergente quanto à possibilidade de convalidação de atos administrativos, porquanto a convalidação pressupõe um ato anulável, admitindo-se então a diferenciação entre atos administrativos nulos e anuláveis.

 

Para alguns doutrinadores, atos administrativos seriam apenas nulos se praticados sem qualquer de seus requisitos ou pressupostos de existência e validade, porquanto lidam diretamente com direitos indisponíveis, não lhes sendo aplicável, portanto, a qualificação de anuláveis.

 

Todavia, parece-nos inquestionável que a própria legislação admite a possibilidade de convalidação dos atos sendo que, apesar de inválidos, o grau de reação a tal invalidade pode ser maior ou menor, como cita Bandeira de Mello em retrotranscrita passagem. A título de exemplo, a Lei Federal nº 9.784/1998, que dispõe sobre os processos administrativos em âmbito federal:

 

Art.55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

 

Por sua vez, a Lei Municipal nº 14.141/2006, no âmbito do município de São Paulo, dispõe de maneira semelhante:

 

Art.48-A. A Administração, de ofício ou por provocação de pessoa interessada, anulará seus próprios atos, quando eivados de vício que os tornem ilegais, salvo se (...)

II- da irregularidade não resultar qualquer prejuízo;

III- forem passíveis de convalidação.

 

Assim, em que pese a divergência doutrinária, a legislação é expressa na previsão de possibilidade de convalidação dos atos administrativos. E a possibilidade de convalidação do ato de contratação se apresenta clara nas hipóteses em que: i) é possível a retroação dos efeitos, para validação de situações observadas durante o período em que não houve a cobertura contratual; ii) não há prejuízo a terceiros; iii) observa-se como medida apta a garantir a segurança jurídica da relação e da execução de ações de interesse comum entre as partes, observada a boa-fé.

 

Nos dizeres de Jacintho Arruda Câmara (Introdução ao Direito Administrativo, Saraiva, 2008, p.133):

 

A convalidação, além de atender ao princípio da legalidade – na medida em que corrige o vício do ato -, atende ao princípio da segurança jurídica. Pela convalidação, como foi dito, são preservadas situações de fato e de direito, já estabelecidas com base em um ato da administração portador de vício de legalidade. Preservando o ato, ou melhor, seus efeitos, está se dando segurança, na forma de estabilidade das relações.

 

Essencialmente, é inegável que a convalidação atende, sobretudo, a um princípio de segurança jurídica já que permite a manutenção de efeitos observados sob a égide de uma situação anormal, a saber, efeitos concretos derivados de uma situação que teve sua execução à revelia de um requisito formal.

 

Da validade do contrato verbal

 

O art. 73 da Lei Federal nº 13.303/2016, dispensa a redução a termo de contrato no caso de pequenas despesas de pronta entrega e pagamento das quais não resultem obrigações futuras por parte da empresa pública ou da sociedade de economia mista. Portanto, considerando o baixo valor da contratação em tela, da qual não resultou nenhuma obrigação futura por parte da Spcine, e tendo em vista que o serviço foi realizado a contento, a ausência de termo contratual firmado entre as partes no presente caso não representa nulidade, devendo apenas existir o registro contábil dos valores despendidos e exigir-se recibo da empresa contratada, conforme prevê o parágrafo único do citado artigo.

 

Da autorização de pagamento

 

Sobre a autorização de pagamento, como destacamos, todo o procedimento já foi adotado e o objeto da contratação formalmente irregular realizado a contento, o que significa dizer que a contraprestação da Spcine ao serviço prestado é medida que se impõe independente da regularidade do ato. Vale dizer, mesmo se a contratação fosse considerada nula ou irregular e não admitida pelas instâncias superiores, fato é que a interessada deverá ser remunerada pelo serviço realizado, sob pena de enriquecimento sem causa por parte da Spcine, o que é vedado pelo ordenamento pátrio nos termos do art.884 da Lei Federal nº 10.406/2002:

 

Art.884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.

Parágrafo único. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa determinada, quem a recebeu é obrigado a restituí-la, e, se a coisa não mais subsistir, a restituição se fará pelo valor do bem na época em que foi exigido.

Nos dizeres do abalizado Limongi França (Enriquecimento sem Causa, Enciclopédia Saraiva de Direito, São Paulo: Saraiva, 1987):

 

Enriquecimento sem causa, enriquecimento ilícito ou locupletamento ilícito é o acréscimo de bens que se verifica no patrimônio de um sujeito, em detrimento de outrem, sem que para isso tenha um fundamento jurídico.

 

Em que pese a distinção teórica e terminológica mais recente entre o enriquecimento sem causa e o ilícito, a explicação permanece bastante aplicável, a saber, o ordenamento pátrio veda o acréscimo patrimonial imotivado, sem causa jurídica ou em prejuízo de outrem, o fazendo expressamente após o Código Civil de 2002, mas de há muito reconhecido como princípio normativo independente de previsão legal expressa. Certamente, a realização de um serviço em benefício da Spcine sem a justa contraprestação (remuneração) por parte desta ensejaria o enriquecimento sem causa e daria ensejo à demanda reparativa por parte da prejudicada.

 

Do enquadramento jurídico da contratação

 

Relevadas estas falhas formais de procedimento e observados os apontamentos que ressaltamos no preâmbulo deste parecer, juridicamente identificamos que a contratação em tese deste serviço enquadrar-se-ia na hipótese de dispensa de licitação em função do valor. São várias as hipóteses de contratação direta por dispensa de licitação, nos termos do artigo 29 da Lei Federal nº 13.303/2016, sendo uma delas a dispensa em função do valor (inciso II). Como se verifica das propostas apresentadas, os preços cotados estão de acordo com o limite legalmente definido para a dispensa de licitação.

 

A possibilidade de afastamento da licitação é prevista pela legislação em função do valor (dispensa) ou em função do objeto (inexigibilidade).

 

Enquanto na inexigibilidade a licitação é impossível por não haver como realizar competição e uma escolha objetiva entre possíveis interessadas, em função da singularidade do objeto, na dispensa em função do valor estabelece a legislação um parâmetro pelo qual os custos de realização de uma licitação, diretos e indiretos, revelar-se-iam antieconômicos e contraproducentes tendo em vista o valor do contrato.

 

Como cediço, a licitação se presta a garantir não só os princípios da impessoalidade e da isonomia, mas também a obtenção de proposta mais vantajosa à contratante mediante disputa entre interessadas na contratação. Não obstante, a realização do procedimento licitatório e todas as suas fases implica custos diretos e indiretos para a contratante, sendo que a realização do procedimento completo apenas se revela vantajosa se o valor do contrato e os ganhos obtidos com a competição ampla de propostas for significativo, ou se não houver prejuízo excessivo à atividade administrativa.

 

Em função de um valor baixo do contrato, conforme limite legalmente definido, a realização de todo o procedimento licitatório com seus custos inerentes pode se revelar desvantajoso para a contratante, permitindo-se, portanto, a contratação por dispensa.

 

Conclusão

Indicamos que a documentação de regularidade jurídica e fiscal da interessada (142408285), parcialmente atualizada por esta Assessoria Jurídica Executiva (144831331), está de acordo com a legislação aplicável à espécie, atendendo ainda à obrigatoriedade contida no Decreto Municipal nº 56.475/2015 no que tange à preferência de contratação de MEs ou EPPs nas hipóteses de dispensa de licitação em função do valor.

 

Informamos também que a indicação de disponibilidade e fonte dos recursos para atendimento da despesa foi realizada pela Gerência Administrativa e Financeira (142443772).

 

Por fim, conforme já explicitado acima, entendemos que a formalização por escrito de termo contratual é dispensável neste caso considerando a já realização a contento do serviço.

 

Com as observações de nossa competência, submetemos o presente ao crivo de V.Sas. acompanhado de minuta de despacho para, em caso de concordância e aprovação da ação, assinatura.

 

 

Isabelle Almeida

OAB/SP nº 473.872

Analista jurídico-Spcine

 

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