SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE

ASSESSORIA JURÍDICA

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PROCESSO 6018.2025/0069939-2

Parecer SMS/AJ Nº 141241503

À SMS/COJUR 

Senhor Procurador,

 

I - RELATÓRIO

 

Trata-se de pedido de análise jurídica acerca da regularidade jurídico-formal da contratação direta, por inexigibilidade, da empresa INDREL CARE SERVIÇOS LTDA., inscrita no CNPJ nº 59.669.953/0001-90, cujo objeto é a prestação de serviços de manutenção preventiva, corretiva e calibração de câmaras de conservação, câmaras científicas e freezers, do fabricante INDREL, com fornecimento de mão de obra, insumos, componentes, acessórios e peças, de acordo com o Termo de Referência (SEI 129169829).

 

Da instrução processual constam os seguintes documentos pertinentes à presente análise:

- Requisição de Serviços (SEI 128242020);

- Estudos Técnicos Preliminares (SEI 128241645, SEI 128241829 e SEI 128374319);

- Termo de Referência (SEI 129169829);

- Comprovação de preços praticados (SEI 130966250);

- Tabela Comparativa de Preços Praticados (SEI 130966332);

- Declaração de Exclusividade (SEI 141440021);

- Pesquisa PNCP (SEI 141438800);

- Proposta Comercial (SEI 144489467);

- Aprovação da Proposta (SEI 144489560);

- Nota de Reserva Nº 69.654/2025 (SEI 131276394);

- Listagem de apenadas (SEI 144291687);

- Documentos fiscais (SEI 144290355 e SEI 144338054);

- Minuta do Contrato (SEI 143964617); e

- Resposta aos questionamentos dessa SMS/AJ (SEI 142403307, SEI 144295293 e SEI 144633349).

 

II - DA VIABILIDADE JURÍDICA DA CONTRATAÇÃO DIRETA POR INEXIGIBILIDADE

 

Inicialmente, cumpre ressaltar que a este órgão jurídico cabe apenas a análise dos aspectos jurídicos e de regularidade formal do procedimento, não lhe competindo imergir nos aspectos de conveniência e oportunidade, que constituem o mérito do ato administrativo, e tampouco adentrar nas questões de natureza técnica, econômica e orçamentária. Nesse sentido, vale conferir:

 

“Em outros termos: a elaboração do parecer jurídico, que exerce a função primordial de controle interno da legalidade, deve cumprir seu mister, examinando detalhadamente todos os aspectos da natureza jurídica do processo administrativo da contratação pública, observados os espaços de competência discricionária da contratação pública, observados os espaços de competência discricionária reservados aos agentes políticos e as atribuições e expertises das demais áreas técnicas, que, por óbvio, escapam de uma apreciação estritamente jurídica.” (GARCIA, FLÁVIO AMARAL. Licitações e contratos administrativos: casos e polêmicas. 4ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016. págs. 205/206).

 

Quanto à análise jurídica, ainda à guisa de introdução, cumpre esclarecer que as declarações constantes deste processo, por serem emanadas por servidores públicos, gozam de presunção de veracidade, e esta COJUR não detém conhecimento técnico das questões apontadas e, por tal razão, a análise jurídica está adstrita aos aspectos jurídicos e de regularidade formal, das manifestações trazidas pelos setores técnicos competentes.

 

A Lei nº 14.133/21, em seu artigo 74, inciso I e § 1º, disciplinou a contratação direta por inexigibilidade, confira-se:

 

Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:

I - aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de serviços que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos;

(...)

§ 1º Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo, a Administração deverá demonstrar a inviabilidade de competição mediante atestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo capaz de comprovar que o objeto é fornecido ou prestado por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos, vedada a preferência por marca específica.

 

Como regra, as contratações na Administração Pública devem ser precedidas de licitação. O Tribunal de Contas da União, nesse sentido, já firmou que a obrigação de licitar não é mera formalidade burocrática, decorrente apenas de preceitos legais. Ela se funda em dois princípios maiores: os da isonomia e da impessoalidade, que asseguram a todos os que desejam contratar com a Administração a possibilidade de competir com outros interessados em fazê-lo, e da eficiência, que exige a busca da proposta mais vantajosa (Acórdão 34/2011, Plenário, rel. Min. Aroldo Cedraz). Assim, somente de maneira excepcional, pode existir a contratação direta.

 

Verificada a possibilidade de contratação mediante inexigibilidade de licitação, cabível agora a verificação da presença dos requisitos normativos que autorizam a contratação da empresa INDREL CARE SERVIÇOS LTDA., inscrita no CNPJ nº 59.669.953/0001-90, sem licitação, com fundamento no art. 74, I, da Lei Federal nº 14.133/2021, ou seja, por se tratar de fornecedor exclusivo do objeto a ser adquirido.

 

Assim dispõe o Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União sobre a hipótese de inexigibilidade em comento (Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. Tribunal de Contas da União, Brasília, 2024, p. 676-677) (grifo nosso):

 

"A competição será inviável porque só há um fornecedor, empresa ou representante comercial para esse objeto no país (exclusividade absoluta) ou, a depender das circunstâncias do caso concreto, na praça de comércio de atuação do representante (exclusividade relativa ou geográfica) (...)

 

Além disso, a inviabilidade de competição deve ser demonstrada mediante:

 

rt. 74 [...] § 1º [...] atestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo capaz de comprovar que o objeto é fornecido ou prestado por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos; (Grifo nosso) Cabe ressaltar que a inviabilidade de competição pode ser demonstrada por qualquer documento, desde que idôneo e capaz de comprovar a exclusividade. Assim, é importante que a Administração verifique cuidadosamente a veracidade da documentação apresentada e, se necessário, realize diligências e instrua o processo com outros documentos adicionais que corroborem a informação1091.

 

Cabe ressaltar que a inviabilidade de competição pode ser demonstrada por qualquer documento, desde que idôneo e capaz de comprovar a exclusividade. Assim, é importante que a Administração verifique cuidadosamente a veracidade da documentação apresentada e, se necessário, realize diligências e instrua o processo com outros documentos adicionais que corroborem a informação."

 

Com vistas a preencher o requisito legal, foi anexada Declaração de Exclusividade, emitida pelo Associação Comercial e Industrial de Londrina – ACIL (SEI 141440021) indicando que a empresa INDREL CARE SERVIÇOS LTDA., inscrita no CNPJ nº 59.669.953/0001-90, detém exclusividade nos serviços de manutenção preventiva, corretiva, calibração, monitoramento e venda de peças originais dos produtos de fabricação da empresa INDREL INDÚSTRIA DE REFRIGERAÇÃO LONDRINENSE LTDA (CNPJ 78.589.504/0001-86).

 

Nesse sentido, em resposta às solicitações dessa SMS/AJ, exaradas em SEI 141240415, o setor responsável realizou diligência para fins de comprovar a exclusividade da empresa que ora se pretende contratar, mediante a busca no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) por outras contratações diretas do mesmo fornecedor para objetos análogos (SEI 141438800). A partir disso, resta demonstrado, de forma objetiva, o atendimento ao que prevê a Súmula nº 255 do Tribunal de Contas da União, uma vez que constam nos autos diligências que vão além da mera juntada de declaração/carta de exclusividade.

 

Feitos tais apontamentos, passa-se à análise do preenchimneto dos requisitos para contratação direta.

 

III - DA INSTRUÇÃO DO PROCESSO DE CONTRATAÇÃO DIRETA

 

Diferentemente da Lei nº 8.666/93, que abordava de forma mais sintética a instrução processual das contratações diretas, a Lei nº 14.133/2021 preocupou-se em estabelecer parâmetros normativos mais abrangentes, mitigando problemas advindos do afastamento da lógica competitiva que permeia uma licitação. Os requisitos são elencados no art. 72, abaixo transcrito:

 

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:

I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;

II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;

III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;

IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;

V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;

VI - razão da escolha do contratado;

VII - justificativa de preço;

VIII - autorização da autoridade competente.

Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial.

 

Segue abaixo nossa análise a respeito do cumprimento dos requisitos na presente instrução processual:

 

INCISO I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo

 

Em atenção ao referido dispositivo, foram juntados aos autos: Requisição de Serviços (SEI 128242020), que pode ser compreendida como espécie de documento de formalização de demanda, Estudos Técnicos Preliminares (SEI 128241645, SEI 128241829 e SEI 128374319) e Termo de Referência (SEI 129169829).

 

INCISO II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;

 

A estimativa de despesa apresentada na Proposta da contratada (SEI 144489467), e aprovada pela área técnica em SEI 144489560, se encontra baseada nas contratações anteriores realizadas pela empresa INDREL CARE SERVIÇOS LTDA., acostadas em SEI 130966250 e SEI 141438800 e na Tabela Comparativa de Preços Praticados (SEI 130966332), cumprindo o que determina o art. 23 da Lei nº 14.133/2021, abaixo transcrito:

 

Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto.

 

A despeito de se verificar a instrução processual nos termos demandados pelo dispositivo, daremos continuidade à discussão sobre preço quando da análise do inciso VI - justificativa do preço.

 

INCISO III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;

 

Embora tenham sido apresentadas manifestações técnicas em SEI 131076813, SEI 131291924, SEI 142403307 e SEI 144295293, o atendimento ao supracitado inciso demanda que as áreas técnicas competentes demonstrem que os autos da contratação por inexigibilidade se encontram suficientemente instruídos para atender, integralmente, os requisitos legais exigidos, na forma do art. 72.

 

Assim, recomenda-se que, nas futuras contratações, as áreas técnicas competentes editem manifestações nas quais fiquem comprovadas a observância de todas as exigências para se proceder a uma contratação direta.

 

INCISO IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;

 

Consta a emissão da nota de reserva, onerando a Dotação Orçamentária nº 84.10.10.304.3003.2.522.3.3.90.39.00.02.2.600.1168.1., conforme Nota de Reserva nº 69.654/2025 (SEI 131276394), no valor de R$ 128.000,00 (cento e vinte e oito mil reais), referente às despesas do presente exercício de 2025, conforme informações da Proposta Comercial da Contratada (SEI 144489467).

 

Nesse sentido, considerando que os cálculos e elaboração de planilhas não integram a competência deste órgão jurídico, é de se entender pela suficiencia do valor reservado para o presente exercício, correspondente ao montante mensal indicado na Proposta (SEI 144489467), multiplicado pela quantidade de meses inicialmente prevista para a contratação. Contudo, recomenda-se que, oportunamente, seja elaborada planilha de cálculo específica para demonstrar de forma objetiva que o valor constante da nota de reserva é efetivamente suficiente para cobrir as despesas estimadas para o exercício em questão.

 

INCISO V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;

 

Os requisitos de habilitação estão previstos no Capítulo VI da Lei Federal nº 14.133/2021. O art. 62 trata da habilitação em 4 vieses: jurídica; técnica; fiscal, social e trabalhista; e econômico-financeiro.

 

No que toca aos requisitos de qualificação técnica e econômico-financeira, é possível pressupor que, diante de uma contratação direta por exclusividade, ou seja, cuja competição é inviável, não são possíveis exigências expressivas que inviabilizem a própria contratação com o fornecedor exclusivo. Ainda assim, é importante que tais parâmetros sejam avaliados e aplicados, trazendo algum nível de segurança para o órgão contratante quanto ao recebimento do objeto, estabelecendo o mínimo razoável que deve ser atendido pelo contratado não apenas na contratação, mas durante toda a execução do contrato. Tais requisitos, inclusive, devem ser estabelecidos no Termo de Referência, conforme art. 6º, inciso XXIII, da Lei Federal nº 14.133/2021.

 

Assim, foram juntados documentos atinentes à habilitação jurídica, fiscal e trabalhista em SEI 144290355 e SEI 144338054. Quanto à qualificação técnica, foi acostada em SEI 144239633 a Certidão de Registro da empresa no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA) de acordo com o item 6.10 do Termo de Referência (SEI 129169829).

 

Não consta, entretanto, manifestação da área técnica quanto à validade e idoneidade da documentação apresentada para fins de regularidade e comprovação dos requisitos de habilitação. Recomenda-se, portanto, que o referido ateste seja emitido oportunamente, cabendo a este órgão jurídico apenas verificar formalmente a presença dos referidos documentos nos autos.

 

INCISO VI - razão da escolha do contratado;

 

No presente caso, a escolha do contratado se confunde com a própria justificativa da presente contratação direta por inexigibilidade de licitação. Assim, remete-se ao que foi opinado no item II - DA VIABILIDADE JURÍDICA DA CONTRATAÇÃO DIRETA POR INEXIGIBILIDADE.

 

INCISO VII - justificativa de preço;

 

A justificativa de preço é peça fundamental na contratação direta, já que em regra se afasta, nesses casos, o processo competitivo que contribui para revelação de informações detidas pelos agentes econômicos na formulação de suas propostas. Nesse sentido, o art. 23, § 1º, da Lei Federal nº 14.133/2021, aduz o seguinte:

 

Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto.

§ 1º No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não:

I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente no painel para consulta de preços ou no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);

II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

III - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e hora de acesso;

IV - pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital;

V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

 

Em consonância com tal comando normativo, foram consultadas referências de orçamento em relação a contratos firmados pela contratada, conforme constam em SEI 130966250 e SEI 141438800. A partir da referida consulta, foi elaborada a Tabela Comparativa de Preços Praticados (SEI 130966332).

 

Em resposta aos questionamentos dessa Assessoria Jurídica, exarados em SEI 141240415, a SMS/COVISA/G/PMI manifestou-se no seguinte sentido (SEI 142403307):

 

"2. Comprovação de preços praticados no mercado

Quanto à comprovação de preços praticados no mercado, estão juntados, sob documento SEI 130966250, comprovantes de preços praticados pela Indrel, através de contratos firmados com outras entidades, a saber:

- Associação Saúde da Família (Termo de Contrato nº 4600001113/2025/ASF), no valor de R$ 441.600,00 anuais;

- Sociedade Brasileira Caminho de Damasco - SBCD, no valor de R$ 110.400,00 anuais;

- Fundo Municipal de Saúde de Jataí – GO (Termo de Contrato nº 763/2025), no valor de R$ 218.244,00 anuais.

Além disso, estão anexados a esse processo a Declaração de Razoabilidade de Preços (SEI 141438374), emitida pela própria Indrel Indústria de Refrigeração Londrinense Ltda, e a Pesquisa de Preços – PNCP (SEI 141438800)"

 

De outra via, também em resposta aos questionamentos dessa SMS/AJ, agora exarados em SEI 144383056, a SMS/COVISA/G/PMI atestou a vantajosidade da presente contratação (SEI 144633349):

 

"Atestamos que há vantajosidade na presente contratação, visto que há compatibilidade com os preços praticados no mercado, e levando em consideração os princípios da economicidade e eficiência administrativa."

 

Assim, descabendo incursão nos aspectos técnicos e financeiros da referida justificativa, reconhece-se sua presença nos autos, reputando-se por cumprido o requisito.

 

IV - ANÁLISE FORMAL DA MINUTA DE CONTRATO

 

Quanto à minuta apresentada em SEI 143964617, mostra-se apta a produzir os efeitos almejados.

 

Por fim, em se tratando de contratação direta, ausente orçamento estimativo explicitamente constante dos autos (art. 25, § 7º, c.c. art. 23 da Lei Federal nº 14.133/2021), notadamente em função de a estimativa do valor da contratação constante do  ETP não atender aos critérios previstos no art. 23, § 1º, da Lei Federal nº 14.133/2021, entendemos plausível a adoção da data da Proposta (SEI 130952324) como base para aplicação do reajustamento em sentido estrito.

 

V - CONCLUSÃO

 

Por todo o exposto, com as ressalvas e recomendações constantes do presente parecer, considerando a situação fática descrita pela área técnica e os documentos juntados, não vislumbramos óbices jurídico-formais à pretendida contratação direta por inexigibilidade.

 

Encaminhe-se ao crivo da autoridade superior, a quem compete apreciar, no mérito e conteúdo, as justificativas apresentadas pela área técnica competente, bem como autorizar as contratações diretas, conforme artigo 2º do Decreto Municipal nº 62.100/2022.

 

É o parecer.

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