SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE

ASSESSORIA JURÍDICA

Rua Dr. Siqueira Campos, 172 - Bairro Liberdade - São Paulo/SP

Telefone: (11) 5465-9710

PROCESSO 6018.2024/0127842-9

Parecer SMS/AJ Nº 158636638

SMS/AJ
Senhor Procurador, 

 

I - Relatório 

 

Trata-se processo administrativo autuado sob o SEI 6018.2024/0127842-9, tendo por objeto a abertura do Edital de Chamamento Público nº 001/2025-SMS/SEGA - CPCS para seleção da melhor proposta para formalização de Contrato de Gestão entre esta Secretaria Municipal de Saúde e organização social, qualificada em conformidade com o disposto na Lei Municipal nº 14.132 de 24 de janeiro de 2006 e alterações, regulamentada pelo Decreto Municipal nº 52.858 de 20 de dezembro de 2011, visando o gerenciamento e execução de ações e serviços em unidades de saúde da rede assistencial da Supervisão Técnica Santo Amaro e Cidade Ademar, em consonância com as Políticas de Saúde do SUS e diretrizes da SMS.

 

No curso do procedimento, a Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina -SPDM, apresentou impugnação ao instrumento convocatório, requerendo, em síntese, a suspensão do certame, a republicação do edital e a reabertura dos prazos para apresentação das propostas (158624799).

 

Em suas razões, sustenta, inicialmente, que o prazo previsto para apresentação das propostas seria insuficiente diante da complexidade do objeto e da necessidade de realização de visitas técnicas às unidades abrangidas pelo futuro Contrato de Gestão, especialmente em razão das retificações posteriormente promovidas pela SMS. Aponta, ainda, suposta insuficiência de disciplina acerca da transição da força de trabalho atualmente vinculada à execução dos serviços, argumentando que a ausência de regras específicas relativas à sub-rogação de empregados e à responsabilidade por passivos trabalhistas geraria insegurança jurídica às futuras proponentes.

 

Questiona também a ausência de parâmetros previamente definidos para provisionamento de encargos trabalhistas e previdenciários, bem como a exigência de substituição de profissionais afastados ou ausentes sem previsão de custeio específico para tal finalidade. Insurge-se, ainda, contra disposições da minuta do Contrato de Gestão relativas à política salarial aplicável aos profissionais contratados com recursos da parceria, à responsabilidade da futura entidade gestora por danos decorrentes da execução dos serviços e à possibilidade de retenção ou ajuste de repasses financeiros pelo Município.

 

A Coordenadoria de Parcerias e Contratação de Serviços de Saúde (SMS/CPCS), pela competência, apresentou esclarecimentos e defesa do instrumento convocatório, concluindo pela improcedência das alegações formuladas e pela manutenção integral do edital e de seus anexos (158618024).

 

Em seguida, a Secretaria Executiva de Gestão Administrativa (SMS/SEGA), acolhendo as considerações expendidas pela área técnica, submeteu os autos à apreciação desta Assessoria Jurídica para análise e manifestação.

 

É o breve relatório.

 

II - Da tempestividade 
 

Nos termos da cláusula 5.6 do Edital de Chamamento Público, a impugnação deve ser apresentada até 3 (três) dias úteis antes da data designada para a sessão pública de recebimento dos envelopes.

 

No caso, a sessão pública encontra-se designada para o dia 09 de junho de 2026, tendo a impugnação sido encaminhada por correio eletrônico em 01 de junho de 2026 (158631912). Verifica-se, portanto, a observância do prazo previsto no instrumento convocatório.

 

Passa-se à análise das questões de mérito suscitadas pela impugnante.

 

III - Do prazo para realização das visitas às unidades de saúde, elaboração e apresentação da proposta técnica consoante a complexidade do edital

 

 

A impugnante sustenta que o prazo concedido para elaboração das propostas seria insuficiente diante da complexidade do objeto, especialmente em razão das retificações promovidas no curso do procedimento, requerendo, por esse motivo, a reabertura dos prazos do certame.

 

Conforme consta dos autos, o Edital de Chamamento Público nº 001/2025-SMS/SEGA-CPCS foi publicado em 18/06/2026 (157684420), tendo sido fixada a data de 09/06/2026 para entrega dos envelopes, observando-se intervalo superior ao prazo mínimo de 15 (quinze) dias previsto no § 1º do art. 25 do Decreto Municipal nº 52.858/2011.

 

Sob esse aspecto, não se identifica qualquer desconformidade com a disciplina normativa aplicável ao procedimento de seleção.

 

Ademais, não procede a alegação de inviabilidade de elaboração das propostas em razão da necessidade de realização de vistorias técnicas nas unidades abrangidas pelo objeto do chamamento. Isso porque o próprio edital, em seu item 7.3.2, inciso I, alínea "a", confere às entidades interessadas a faculdade de realizar vistoria técnica ou, alternativamente, apresentar declaração formal de pleno conhecimento das condições de execução do objeto. A diligência, portanto, não constitui requisito obrigatório para participação no certame, tendo a Administração disponibilizado mecanismo apto a assegurar o conhecimento das condições locais sem impor deslocamentos ou providências que pudessem restringir a competitividade. Desse modo, eventual opção pela realização das visitas decorre de avaliação discricionária da própria participante, não sendo possível atribuir ao prazo estabelecido no edital eventual dificuldade operacional daí decorrente.

 

No que se refere às alterações posteriormente promovidas no edital, também não se verifica fundamento para a reabertura dos prazos. Conforme esclarecido pela área técnica, todas as informações essenciais à elaboração das propostas permaneceram inalteradas desde a publicação do instrumento convocatório, tendo as alterações promovidas natureza complementar, sem modificação substancial do objeto, dos critérios de julgamento, das condições de habilitação ou da metodologia de pontuação das propostas (158618024). Ademais, as próprias retificações apontadas pela impugnante limitaram-se à substituição do Anexo IV e à correção da referência ao prazo do plano de transição de cargos e vínculos, não se mostrando aptas a impactar a formulação das propostas. 

 

A propósito, o Tribunal de Contas da União possui entendimento consolidado de que a republicação do edital e a reabertura dos prazos se impõem quando as alterações promovidas são capazes de afetar a elaboração das propostas pelos licitantes, hipótese não verificada no presente caso (Acórdão nº 2.032/2021-Plenário). 

 

A conclusão acima encontra respaldo, por analogia, na sistemática adotada pelo art. 55, § 1º, da Lei Federal nº 14.133/2021, segundo o qual a reabertura dos prazos decorrente de alterações promovidas no instrumento convocatório somente se justifica quando a modificação for apta a comprometer a formulação das propostas. Embora referido dispositivo não seja diretamente aplicável ao presente chamamento público, revela diretriz compatível com os princípios da razoabilidade, da competitividade e da eficiência administrativa, reforçando o entendimento de que alterações meramente complementares ou de caráter não substancial não impõem, por si sós, a renovação dos prazos originalmente estabelecidos.

 

Ademais, cumpre observar que a impugnante não demonstrou, de forma objetiva, prejuízo concreto decorrente do prazo concedido ou das retificações realizadas, limitando-se a alegações genéricas acerca da complexidade do objeto.

 

Cumpre observar, ainda, que a alegação de prazo insuficiente não pode ser analisada de forma dissociada do histórico do certame. Embora a republicação do edital tenha observado o prazo previsto no § 1º do art. 25 do Decreto Municipal nº 52.858/2011, verifica-se que o procedimento permaneceu suspenso por extenso período em razão de determinação do Tribunal de Contas do Município, sendo posteriormente retomado após o saneamento dos apontamentos formulados pelo órgão de controle. Nesse contexto, não se evidencia prejuízo concreto à formulação das propostas ou à realização das visitas técnicas facultativamente previstas no edital.

 

Diante desse cenário, não se verifica ofensa à competitividade, à isonomia entre os participantes ou às normas que regem o presente chamamento público, razão pela qual o argumento deve ser rejeitado.

 

IV - Da transição da força de trabalho e da alegada sucessão trabalhista

 

A impugnante sustenta, em síntese, que o edital não disciplina adequadamente a transição da força de trabalho atualmente vinculada à execução dos serviços, apontando ausência de definição quanto à sub-rogação de empregados, insuficiência de previsão de recursos para essa finalidade e potenciais riscos de sucessão trabalhista e assunção de passivos pela futura entidade gestora.

 

Conforme esclarecido pela área técnica, o edital estabelece diretriz voltada à preservação da força de trabalho atualmente vinculada aos serviços, com o objetivo de reduzir impactos assistenciais decorrentes da transição da gestão. Todavia, compete à Organização Social, no exercício de sua autonomia administrativa e gerencial, apresentar em sua proposta técnica as estratégias jurídicas, operacionais e financeiras para implementação dessa transição, inclusive mediante a elaboração do plano de cargos e vínculos previsto no instrumento convocatório.

 

Nesse contexto, não se identifica no edital ou na minuta contratual disposição que imponha a transferência automática de contratos de trabalho ou a assunção compulsória de obrigações trabalhistas eventualmente existentes. Ao contrário, o instrumento convocatório atribui às proponentes a responsabilidade pela definição da estratégia de gestão de pessoal a ser adotada durante a execução da parceria.

 

Cumpre registrar, ainda, que a cláusula 10.2.10 da minuta do Contrato de Gestão prevê a possibilidade de revisão do custeio diante da ocorrência de fatos supervenientes geradores de despesas não previstas, mecanismo que contribui para a preservação do equilíbrio da parceria, conforme destacado pela área técnica.

 

Dessa forma, não se verifica a alegada omissão do edital nem fundamento apto a justificar a sua retificação ou a suspensão do certame.

 

V - Do provisionamento dde encargos trabalhistas

 

A impugnante sustenta que o edital deveria estabelecer percentual mínimo ou metodologia uniforme para o provisionamento de encargos trabalhistas e previdenciários, sob o argumento de que a ausência de tal definição comprometeria a exequibilidade das propostas.

 

Conforme esclarecido pela área técnica, a ausência de percentual fixo de provisionamento decorre da opção administrativa de prestigiar a competitividade do certame e a autonomia gerencial das Organizações Sociais, permitindo que cada entidade apresente sua própria metodologia de composição de custos, de acordo com suas práticas de gestão e características operacionais (158618024).

 

Além disso, a proposta financeira deverá observar o modelo previsto no edital e será submetida à análise da Comissão Especial de Seleção, a qual compete avaliar sua consistência e exequibilidade à luz das obrigações assumidas pela futura contratada.

 

Dessa forma, ausente incompatibilidade com o ordenamento jurídico, e considerando os fundamentos técnicos apresentados pela unidade competente, não se vislumbra motivo para afastar a modelagem adotada no instrumento convocatório.

 

VI - Da substituição de profissionais e continuidade dos serviços 

 

A impugnante sustenta que a exigência de substituição de profissionais ausentes, prevista na minuta contratual, não é acompanhada da correspondente previsão de custeio para manutenção de quadro de reserva ou de sobreaviso.

 

Conforme esclarecido pela área técnica, a proposta financeira deverá ser elaborada com base no valor referencial indicado no item 7.3.3 do edital, o qual contempla a remuneração da equipe dimensionada para execução do objeto e os respectivos reflexos financeiros decorrentes da contratação de pessoal (158618024).

 

Nesse contexto, compete à Organização Social, no exercício de sua autonomia administrativa e gerencial, estruturar mecanismos aptos a assegurar a regular execução dos serviços e o atendimento das metas pactuadas, inclusive quanto à substituição de profissionais em hipóteses de faltas, afastamentos e demais intercorrências inerentes à gestão de pessoal.

 

Cumpre observar, ainda, que a exigência de manutenção das equipes necessárias à execução dos serviços guarda relação direta com a natureza do objeto contratado, voltado à prestação contínua de serviços públicos de saúde, não se revelando desarrazoada ou incompatível com as obrigações assumidas pela futura contratada.

 

Dessa forma, ausente incompatibilidade com o ordenamento jurídico e considerando as justificativas apresentadas pela área técnica, não se vislumbra fundamento para acolhimento da impugnação. 

 

VII - Da política salarial 

 

A impugnante questiona as disposições do edital e da minuta contratual que estabelecem parâmetros remuneratórios com base nas médias salariais constantes do Anexo V, sustentando que tal sistemática configuraria indevida interferência na autonomia administrativa das Organizações Sociais.

 

A esse respeito, a área técnica consignou que as cláusulas 5.5 a 5.7 da minuta do Contrato de Gestão decorrem da prerrogativa da Administração Pública de regulamentar a utilização dos recursos públicos destinados ao custeio de pessoal, em observância aos princípios da economicidade e da eficiência administrativa. Registrou, ainda, que a adoção de parâmetros remuneratórios constitui medida validada pelo TCM, em atendimento a orientações voltadas à fixação de referências para remuneração custeada com recursos públicos (158618024).

 

Segundo informado pela unidade técnica, as médias salariais constantes do Anexo V destinam-se a evitar distorções remuneratórias, tomando como referência a realidade do mercado de trabalho no Município de São Paulo. Da mesma forma, o agrupamento por Classificação Brasileira de Ocupações-CBO e carga horária busca conferir objetividade à análise das despesas de pessoal, sem desconsiderar as particularidades inerentes a cada função.

 

Dessa forma, considerando os fundamentos apresentados pela área técnica, não se verificam razões para afastar a modelagem adotada no edital.

 

VIII - Da responsabilidade da organização social 

 

A impugnante questiona as disposições da minuta contratual que atribuem à futura contratada responsabilidade pelos danos decorrentes da execução dos serviços de saúde, sustentando haver transferência excessiva de riscos à Organização Social.

 

A cláusula 5.11 da minuta do Contrato de Gestão estabelece a responsabilidade da Organização Social pelos danos materiais e/ou morais deccorentes da execução do contrato de gestão. Trata-se de disposição compatível com o regime jurídico aplicável às entidades privadas incumbidas da prestação de serviços públicos.

 

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos submetem-se ao regime de responsabilidade objetiva previsto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto em relação aos usuários quanto aos não usuários do serviço (Tema 130 da Repercussão Geral).

 

Verifica-se, portanto, que a previsão contratual impugnada guarda consonância com o regime constitucional de responsabilização aplicável à espécie, não se mostrando desarrazoada ou incompatível com as obrigações assumidas pela futura contratada ao celebrar a parceria.

 

Dessa forma, não se identifica ilegalidade na cláusula impugnada. 

 

IX - Da retenção de repasses financeiros 

 

A SPDM questiona a cláusula 10.3.5 da minuta do Contrato de Gestão, sustentando que a possibilidade de retenção ou ajuste de repasses financeiros conferiria à SMS prerrogativa excessivamente ampla, em prejuízo da segurança jurídica da parceria.

 

A esse respeito, a área técnica consignou que a cláusula impugnada constitui mecanismo voltado à proteção do erário, prevendo a possibilidade de ajuste do saldo financeiro do contrato a partir da prestação de contas efetivamente apresentada pela entidade parceira. Registrou, ainda, que, na hipótese de não execução integral dos recursos públicos transferidos em comparação com o planejamento pactuado, a Administração possui o poder-dever de promover os ajustes cabíveis, de modo a evitar enriquecimento sem causa da contratada, sempre com fundamento em relatórios assistenciais e financeiros produzidos no âmbito da execução contratual (158618024).

 

A sistemática adotada encontra respaldo, ainda, no modelo de fiscalização e controle instituído pela Lei Municipal nº 14.132/2006 e pelo Decreto Municipal nº 52.858/2011, que atribuem à Administração o dever de acompanhar a execução do contrato de gestão, analisar periodicamente os resultados alcançados e a correspondente prestação de contas, bem como adotar as providências cabíveis diante da verificação de irregularidades na utilização dos recursos públicos.

 

Observa-se, ademais, que a possibilidade de retenção ou ajuste dos repasses encontra-se expressamente prevista no instrumento convocatório e na minuta contratual, integrando as condições previamente conhecidas pelas entidades interessadas.

 

Dessa forma, não se identifica incompatibilidade entre a cláusula impugnada e o regime jurídico aplicável aos Contratos de Gestão.

 

X - Conclusão 

 

Diante do exposto, não se identificam fundamentos jurídicos aptos a justificar o acolhimento da impugnação ou a alteração do Edital de Chamamento Público nº 001/2025-SMS/SEGA-CPCS. Assim, opina-se pelo não acolhimento da impugnação, com a manutenção do edital em seus atuais termos.

 

Cumpre registrar, por fim, que o instrumento convocatório ora impugnado corresponde à versão reformulada do edital elaborada após a suspensão cautelar do certame pelo Tribunal de Contas do Município, tendo o órgão técnico daquela Corte reconhecido o atendimento das providências fixadas para a retomada do procedimento, posteriormente autorizada pelo Conselheiro Relator.

 

---