SECRETARIA MUNICIPAL DE DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA

Assessoria Jurídica

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PROCESSO 6074.2023/0004033-3

Informação SMDHC/GAB/AJ Nº 085687981

 

São Paulo, 29 de junho de 2023.

INTERESSADA: CENTRO SOCIAL PADRES PAULO DE COPPI E MAURILIO MARITANO - CSPCM, CNPJ nº. 10.379.380/0001-70

ASSUNTO: Celebração de termo de colaboração. Rede Cozinha Escola. Dispensa de chamamento público. Edital de Credenciamento nº 01/SMDHC/2023.

 

À SMDHC/DP/DGP para ciência e providências.

À SMDHC/GAB/CG para ciência e deliberação.

 

Cuida-se de proposta de celebração direta de parceria entre esta SMDHC e a organização da sociedade civil CENTRO SOCIAL PADRES PAULO DE COPPI E MAURILIO MARITANO - CSPCM, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 10.379.380/0001-70 , com dispensa de chamamento público que se pretende fundamentada no art. 30, VI da Lei n. 13.019/2014, cujo objeto é a gestão de unidade do projeto "Rede Cozinha Escola", com o escopo de "assegurar a oferta de no mínimo 400 (quatrocentas) refeições diárias por OSC credenciada, conforme o perfil e necessidades da comunidade ou grupo social atendido e os padrões de qualidade estabelecidos pela SMDHC". Foi previsto prazo inicial de duração da parceria de 13 meses, prorrogáveis até 10 anos, e repasse de recursos do Fundo de Abastecimento Alimentar de São Paulo (FAASP) no valor total de R$ 2.680.782,19.

A proposta de celebração foi precedida da divulgação do Edital de Credenciamento nº 01/SMDHC/2023, que se processa no expediente SEI 6074.2023/0001891-5.

Os autos vieram instruídos, entre outros, com os seguintes elementos principais:

• Ata da comissão de verificação do procedimento de credenciamento (083375367);

• Justificativas para o ranqueamento das entidades credenciadas para a celebração das parcerias previstas no edital de credenciamento (083375374);

• Parecer técnico de SMDHC/DP/DGP (​​​​​​​​​​​​​​083963270);

• Plano de trabalho (​​​​​​​​​​​​​​083991292);

• Parecer técnico do Programa Cidade Solidária (​​​​​​​084306329);

• Minuta do instrumento de parceria (​​​​​​​​​​​​​​085463217);

• Minuta de despacho autorizatório com extrato de justificativa para a dispensa de chamamento (​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​085463185);

• Nota de reserva de recursos previstos para a execução no Exercício 2023 (​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​085552582);​​​​​​​

 

É o relatório.

 

De início, esclareça-se que a análise desta Assessoria Jurídica se limita aos aspectos jurídico-formais e que não se pretende apreciar qualidades extrajurídicas do ajuste proposto, tais como a sua conveniência político-administrativa ou aspectos financeiros/orçamentários.

A possibilidade de celebração de parcerias com dispensa da realização de chamamento público em casos como o que ora se propõe está prevista na Lei Federal nº 13.019/2014 da seguinte forma:

 

Art. 30. A administração pública poderá dispensar a realização do chamamento público:

[...]

VI - no caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por organizações da sociedade civil previamente credenciadas pelo órgão gestor da respectiva política. (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)

[...]

 

Art. 32. Nas hipóteses dos arts. 30 e 31 desta Lei, a ausência de realização de chamamento público será justificada pelo administrador público. (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

§ 1º Sob pena de nulidade do ato de formalização de parceria prevista nesta Lei, o extrato da justificativa previsto no caput deverá ser publicado, na mesma data em que for efetivado, no sítio oficial da administração pública na internet e, eventualmente, a critério do administrador público, também no meio oficial de publicidade da administração pública. (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

§ 2º Admite-se a impugnação à justificativa, apresentada no prazo de cinco dias a contar de sua publicação, cujo teor deve ser analisado pelo administrador público responsável em até cinco dias da data do respectivo protocolo. (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

§ 3º Havendo fundamento na impugnação, será revogado o ato que declarou a dispensa ou considerou inexigível o chamamento público, e será imediatamente iniciado o procedimento para a realização do chamamento público, conforme o caso.

§ 4º A dispensa e a inexigibilidade de chamamento público, bem como o disposto no art. 29, não afastam a aplicação dos demais dispositivos desta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)

 

Quanto a essa mesma hipótese de dispensa, o Decreto nº 57.575/2016 prevê o seguinte:

 

Art. 30. A Administração Pública poderá dispensar a realização do chamamento público:

[...]

IV - no caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por organizações da sociedade civil previamente credenciadas pelo órgão gestor da respectiva política.

[...]

 

Art. 32. Nas hipóteses dos artigos 30 e 31 deste decreto, a ausência de realização de chamamento público será justificada pela autoridade competente.

§ 1º O extrato da justificativa previsto no “caput” deste artigo deverá ser publicado de imediato no sítio oficial da Administração Pública na internet e, eventualmente, a critério do administrador público, também no Diário Oficial da Cidade.

§ 2º Admite-se a impugnação à justificativa, apresentada no prazo de 5 (cinco) dias a contar de sua publicação, cujo teor deverá ser analisado pelo administrador público responsável em até 5 (cinco) dias a contar da data do respectivo protocolo.

§ 3º Havendo fundamento na impugnação, será revogado o ato que declarou a dispensa ou considerou inexigível o chamamento público e imediatamente iniciado o procedimento para a realização do chamamento público, conforme o caso.

§ 4º A dispensa e a inexigibilidade de chamamento público, bem como o disposto no parágrafo único do artigo 30 deste decreto, não afastam a aplicação dos demais dispositivos que regem as parcerias com organizações da sociedade civil.

§ 5º Sem prejuízo da posterior formalização do termo, para a celebração de parcerias em caráter de urgência será emitida ordem de início de execução.

 

 

Observo que a justificativa para a realização do procedimento de credenciamento em detrimento à realização de chamamento público para a celebração desta e das demais parcerias previstas no âmbito do projeto "Rede Cozinha Escola" foi tratada nos autos do expediente SEI 6074.2023/0001891-5. Dentre as manifestações produzidas naqueles autos, destaque-se a que consta da Informação SMDHC/GAB/AT nº 080270781, em que aquela unidade sustenta se tratar de "atividade de assistência social", bem como haver "impossibilidade de se realizar procedimento competitivo".

Não obstante, quanto ao cabimento mesmo do procedimento de credenciamento à hipótese ora tratada, penso que é o caso de reiterar as conclusões desta SMDHC/GAB/AJ na Informação 080068515, a saber:

 

6.1 Recomenda-se que as providências tendentes à celebração de parcerias para execução do programa Rede Cozinha Escola, criado pela Lei nº 17.819, de 29 de junho de 2022, sem precedidas de regulamentação pela Chefia do Poder Executivo ou, ao menos, da edição de portaria que defina as diretrizes do programa, a ser editada preferencialmente de forma conjunta, haja vista se tratar de objeto que intersecciona as áreas de atuação desta Secretaria e da SMDET.

6.2 À míngua de regulamentação acerca da competência para a execução do programa, é pertinente que, anteriormente à publicação do edital de credenciamento, o expediente seja encaminhado à manifestação da SMDET acerca do interesse daquela Pasta na realização conjunta do procedimento (Decreto nº 57.575/2016, art. 4º, §1º).

6.3 As características do objeto dos ajustes apontadas no edital de credenciamento parecem se distanciar tanto da hipótese normativa prevista no art. 30, IV, da Lei Federal nº 13.019/2014, quanto dos contornos mesmos desse instituto jurídico que podem ser obtidos da prática administrativa e da sua aplicação em outros regimes jurídicos, como o da Lei Federal nº 14.133/2021, o que desaconselha a sua utilização no presente caso. Caso se mantenha a opção pelo instituto do credenciamento, recomenda-se que a instrução e a minuta de instrumento sejam complementadas com as justificativas e adequações indicadas nos subitens "a" a "h" do Item 3 do presente parecer.

6.4 Especificamente quanto ao item 3, "c", do presente parecer, recomenda-se consulta à PGM/CGC quanto à possibilidade jurídica de utilização da hipótese de dispensa de chamamento prevista no art. 30, IV, da Lei Federal nº 13.019/2014, haja vista que a norma faz referência a credenciamentos realizados pelo "órgão gestor" das políticas de "educação, saúde e assistência social", entendidos por esta SMDHC/AJ como aqueles definidos nas respectivas leis organizativas.

6.5 Especificamente quanto ao item 3, "f", do presente parecer, se mostra incompatível com o credenciamento a previsão de que a necessidade mesma da celebração dos ajustes será verificada a partir de fatores conjunturais (necessidade, emergência, calamidade pública), vez que que o credenciamento não é o instrumento indicado para situações episódicas, mas para atividades permanentes. Necessária, ainda, a indicação de critérios objetivos de distribuição da demanda.

6.6 Caso se caracterize objeto com atividade como de caráter contínuo, é necessário que haja adequado dimensionamento e reserva de recursos para todo o exercício (Decreto de Execução Orçamentária, artigos 4º e 5º, I e II) e que haja aprovação do plano de aplicação pelo Comitê Gestor do Fundo considerando tal dimensionamento.

6.7 Caso se mantenha o cenário de aprovação da aplicação apenas do valor indicado na Nota de Reserva nº 21.950/2023 ( 079838721) nas deliberações do Comitê Executivo constantes do expediente SEI nº 6074.2022/0009781-3, recomenda-se a celebração de parcerias que considere tal limitação orçamentária e sua incompatibilidade com a caracterização do programa como atividade permanente e continuada.

6.8 Caso se opte pela realização de chamamento público, como recomenda esta Assessoria, recomenda-se que seja utilizado o procedimento da Portaria SMDHC nº 140/2019, que estabelece normas de gestão administrativa para as parcerias financiadas com recursos dos fundos especiais vinculados à Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC), a ser alterada para inclusão do FAASP, inexistente à data de sua edição.

6.9 Sem prejuízo das demais ressalvas, recomendam-se as adequações à minuta de instrumento indicadas no item 5 do presente parecer.

 

Dentre tais apontamentos, destaque-se a recomendação de consulta à PGM/CGC quanto à possibilidade jurídica de utilização da hipótese de dispensa de chamamento público prevista no art. 30, IV, da Lei Federal nº 13.019/2014, haja vista que a norma faz referência a credenciamentos realizados pelo "órgão gestor" das políticas de "educação, saúde e assistência social", entendidos por esta SMDHC/AJ como aqueles definidos nas respectivas leis organizativas (LDB, Lei do SUS e LOAS).

Com todo o respeito ao posicionamento da Assessoria Técnica do Gabinete da Pasta na Informação SMDHC/GAB/AT nº 080270781, cumpre lembrar que "os Procuradores do Município exercem privativamente as atividades de consultoria e, nos termos da lei, o assessoramento jurídico do Poder Executivo" (Decreto nº 57.263/2016, art. 5º, parágrafo único - grifei), recomendando-se que eventual divergência com o entendimento da unidade de assessoramento jurídico da Pasta seja submetida à Coordenadoria Geral do Consultivo da PGM (art. 18, I, b), sob pena de se expor a autoridade superior à contingência da edição de ato decisório sem entendimento jurídico válido que o fundamente.

Quanto à regularidade formal da instrução processual, há manifestação da SMDHC/DP/DGP no SEI ​​​​​​​​​​​​​​083963270 com ateste de que foram apresentados os documentos relativos à regularidade jurídica e fiscal da entidade, estando em ordem o estatuto social, declarações firmadas de seus dirigentes, certidões de regularidade fiscal e pesquisa mercadológica. Atestou-se, ainda, a apresentação de plano de trabalho com cronograma de desembolso, pelo que se pressupõem preenchidos tais requisitos.

Necessária, ainda, a atualização do comprovante de regularidade junto ao FGTS que se encontra vencido (​​​​​​​083977587), assim como a verificação da validade de todos os documentos apresentados, anteriormente à eventual formalização da parceria.

Não logrei localizar ainda - seja nos autos, seja na manifestação da Divisão de Parcerias - pesquisa de preço que fundamente o desembolso previsto com as despesas de pessoal, havendo, contudo quanto a insumos, como exigem os artigos 44 e 45 do Decreto nº 57.575/2016 (fls. 7 e ss de SEI 083991292).

Ainda neste ponto, consta previsão de reforma a ser realizada na OSC com orçamentos relativos aos materiais prospectados de fornecedores um deles sem identificação de CNPJ.

No que toca ao parecer técnico da unidade finalística que ateste a viabilidade de execução da parceria, penso que também é necessário o aprimoramento da manifestação oferecida no SEI ​​​​​​​​​​​​​​084306329. Com efeito, ao analisar o mérito da proposta, o parecer oferecido se limta a transcrever informações prestadas pela própria entidade, sem qualquer análise crítica que demonstre a existência de interesse público e de viabilidade técnica e econômica da execução da parceria (ver especialmente o item "Do mérito da proposta).

Consta a indicação do gestor da parceria e dos membros da Comissão de Monitoramento e Avaliação da Parceria na manifestação na minuta de despacho autorizatório (​​​​​​​​​​​​​​085463185).

Houve reserva orçamentária para este exercício (​​​​​​​​​​​​​​085552582). Em se tratando de despesa prevista para onerar os recursos do FAASP, reitero entendimento anterior de que deve ser comprovado que a despesa prevista consta integralmente do plano de aplicação aprovado pelo Comitê Gestor do Fundo (080068515, item 4).

Deve-se destacar que o entendimento combinado dos dispositivos da Lei Federal nº 13.019/2014 e do Decreto nº 57.575/2016 é o de que a publicidade a ser dada ao extrato de justificativa deve ser feita de forma imediata ao ato de formalização da parceria, observado o prazo de publicação na mesma data em que for efetivado [o ato]. O extrato de justificativa ao qual deve ser dada publicidade deve conter todos os elementos essenciais da parceria a ser celebrada com dispensa de chamamento.

Não tenho ressalvas à minuta de instrumento de termo de colaboração juntada (​​​​​​​​​​085463217), ressalvado o entendimento exposto na Informação 080068515, de que não se está a tratar de parceria para a execução de "atividade", mas para a execução de "projeto", não se mostrando aplicável a possibilidade de prorrogação por até 10 (dez) anos prevista no artigo 36 do Decreto nº 57.575/2016​.

Ressalve-se, ainda quanto à minuta, no que se refere a valores, que em se tratando de credencimento, conforme apontamos na Informação supracitada, mostra-se desconforme com a padronização e uniformidade de tal procedimento a previsão de recursos para adequação negociados caso a caso, conforme a necessidade de cada entidade, ocasionando valores de repasse diferentes entre os credenciados.

 

À vista do exposto acima, ofereço as seguintes conclusões:

(i) Quanto à possibilidade jurídica da celebração direta de parceria com entidades previamente credenciadas, reitero as conclusões desta SMDHC/AJ na Informação 080068515, especialmente quanto à limitação da hipótese aos credenciamentos realizados pelo "órgão gestor" das políticas de "educação, saúde e assistência social", entendidos por esta SMDHC/AJ como aqueles definidos nas respectivas leis organizativas (LDB, Lei do SUS e LOAS). Reitera-se, ainda, a recomendação de que eventual divergência com o entendimento da unidade de assessoramento jurídico da Pasta seja submetida à PGM/CGC, haja vista que "os Procuradores do Município exercem privativamente as atividades de consultoria e, nos termos da lei, o assessoramento jurídico do Poder Executivo" (Decreto nº 57.263/2016, art. 5º, parágrafo único - grifei).

(ii) Recomenda-se a verificação da validade das comprovações de regularidade jurídica e fiscal apresentadas, especialmente a relativa ao FGTS, que se encontra vencida.

(iii) Recomenda-se o aprimoramento do parecer técnico de viabilidade da parceria, o qual, no que tange ao mérito da proposta, se limitou a transcrever informações prestadas pela entidade interessada.

(iv) Recomenda-se que haja justificativa para a despesa prevista para custeio de pessoal e insumos, com base em pesquisa mercadológica, bem como quanto à reforma.

(v) Recomenda-se que seja juntada comprovação de que a despesa prevista consta do plano de aplicação previamente aprovado pelo Comitê Gestor do Fundo.

(vi) Coerente com o entendimento desta AJ de que não se está a tratar de parceria que tem por objeto a execução de "atividade" (Lei Federal nº 13.019/2014, art. 2º, III-A), mas a execução de "projeto" (Lei Federal nº 13.019/2014, art. 2º, III-B), entendo que não se mostra aplicável a possibilidade de prorrogação por até 10 (dez) anos prevista no artigo 36 do Decreto nº 57.575/2016​.

(vii) Também conforme tal entendimento, no que se refere a valores, em se tratando de credenciamento, mostra-se desconforme com a padronização e uniformidade de tal procedimento a previsão de recursos para adequação negociados caso a caso, conforme a necessidade de cada entidade, ocasionando valores de repasse diferentes entre os credenciados.

 

À consideração superior.

São Paulo, 29 de junho de 2023

 

ISABELA ROCHA

Procuradora do Município de São Paulo

Chefe de Assessoria Jurídica

SMDHC/GAB/AJ

 

JOABE DOS SANTOS SOUZA​

Procurador do Município

Assessoria Jurídica

SMDHC/GAB/AJ

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