SECRETARIA MUNICIPAL DE INFRAESTRUTURA URBANA

ASSESSORIA TÉCNICA E JURÍDICA

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PROCESSO 6022.2026/0002815-7

Parecer SIURB/ATAJ Nº 155540968

São Paulo, 29 de abril de 2026.

À SIURB/DAF/DL
Sr. Diretor

 

Trata-se de processo licitatório visando a contratação de empresa especializada em engenharia execução de servbiços de requalificação e adequações da pista de atletismo da Academia de Polícia Militar do Barro Branco.

 

O processo foi autuado por SIURB/OBRAS-4 - 154755438, que informa que a obra é parte obrigacional de termo de convênio celebrado com o Governo do Estado de São Paulo,  juntado sob DOC 154755640

Após, o processo foi encaminhado para a devida instrução do processo, mediante apresentação dos documentos técnicos para licitação.

Com a instrução dos documentos técnicos, orçamentários e de qualificação técnica esperada, fora apensado cronograma físico-finaneiro atualizado - 154958160

Considerando a data de início do contrato, fora indicada a disponibilidade orçamentária para arcar com as despesas do objeto para o presente exercício - 155273561

Sendo assim, a equipe de licitações,baseada nas informações contidas no presente processo, anexou Minuta de Edital - para análise e aprovação desta Assessoria Jurídica, nos termos da Lei 14.133/2021, com a consequentesolicitação de autorização para a realização do procedimento licitatório, ante a aprovação pelo Sr. Secretário Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras e indicação da Presidente da Sessão e demais membros que comporão a equipe de apoio.

É o relatório.


Do atendimento às formalidades legais exigidas em âmbito municipal e da disponibilidade orçamentária

 

A legislação que rege o processamento de licitações em São Paulo, em regra, é a Lei Federal 14.133/2021, regulamentada pelo Decreto Municipal 62.100/2022 que determinam as condições mínimas e requisitos processuais que constar do processo administrativo, incluindo os critérios de formação de preço. Os preços foram formados, pelo que se depreende dos autos, por composição unitária de preços mantidos por esta Pasta, não recorrendo, portanto, à pesquisa de preços direta ao mercado o que, de acordo com a legislação vigente é, inclusive, desejável. Portanto, o conteúdo formal do presente processo atende à legislação municipal vigente.

Por força da legislação, há de se efetuar indicação dos recursos orçamentários para o pagamento de qualquer contratação no âmbito da Adminsitração Pública o que, nos presentes autos, se traduziu com a emissão de nota de reserva - 155273561

Da escolha da modalidade de licitação

 

A Lei do Pregão eletrônico nos trazia a definição de bens e serviços comuns, que são aqueles que possuem padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital e a definição possa efetuar-se por meio de especificações usuais de mercado.

Quanto ao primeiro, em princípio, todos os objetos licitados precisam ser descritos objetivamente nos respectivos editais, conforme a expressão unívoca do inciso I do art. 4º da Lei Federal n.º 8.666/1993 (Lei de Licitações). Tudo o que for licitado deve ser descrito com objetividade, em todos os detalhes, no edital, até mesmo para que os licitantes saibam o que fornecer à Administração Pública.

Entretanto, há certas situações em que a Administração descreve os bens ou serviços objeto da licitação com objetividade e, ainda assim, existe, entre os bens ou serviços à disposição no mercado e que atendem à descrição entabulada no edital, variação no que tange ao desempenho, ao rendimento, à velocidade, à capacidade de armazenamento e a outros elementos que não são determinantes da qualidade (técnica), o que é decisivo para avaliar quais os mais vantajosos para o interesse público.

Por outro lado, há certos bens e serviços que, conquanto comunguem um padrão de especificações que pode ser definido objetivamente no edital, apresentam variações que repercutem na qualidade (técnica), variações essas determinantes na apuração da proposta mais vantajosa. Esses bens e serviços não são qualificados como comuns.

Quanto ao segundo, não basta para qualificar um bem ou serviço como comum, que ele possa ser especificado objetivamente, de modo que eventuais variações técnicas existentes entre os produtos ofertados no mercado, e que atendam às tais especificações, não sejam importantes ou decisivas para a escolha da proposta mais vantajosa para o interesse público. Além disso, para que um bem ou serviço seja qualificado como comum, é fundamental que tais especificações sejam usuais de mercado.

Noutras palavras, os bens e serviços cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser definidos objetivamente e por especificações usuais de mercado são qualificados como comuns e, por consequência, podem ser licitados soba a modalidade pregão. Em sentido oposto, o que não pode ser definido por especificações usuais no mercado não é bem nem serviço comum, e, por consequência, deve ser licitado sob as modalidades previstas na Lei de Licitações.

O Ministro Marcos Vinícios Vilaça, no voto que deu suporte ao Acórdão nº 2.406/2006–Plenário, assim se pronunciou com relação à questão de bens e serviços comuns:

"Nos contratos administrativos devem ser incluídas cláusulas prevendo sanções por eventuais descumprimentos do ajuste pela contratada, especialmente no que se refere a prazos para manutenção e reparos de bens adquiridos(...)"46. Quanto ao aspecto legal, a Lei do Pregão nos fornece um tipo aberto, consubstanciado no “bem ou serviço comum” por ela definido como “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”. Em outras palavras podemos dizer que o objeto deve ser definido por meio de critérios objetivos e usuais no mercado. Ocorre que todo julgamento de propostas, independentemente da modalidade licitatória empregada, deve utilizar-se de critérios objetivos, como determina o art. 44 da Lei nº 8.666/93. A primeira parte da definição então pouco orienta, pois não pode ser considerada intrínseca ao pregão.47. A segunda parte da definição também é vaga, pois não informa nem quais os critérios para considerar algo usual, nem a qual mercado se refere. Por exemplo, as especificações do pregão da Senasp não podem ser consideradas usuais em relação ao mercado em geral, pois aeronaves não são bens negociados pela grande maioria das pessoas ou empresas. Por outro lado, podem ser corriqueiras no mercado aeronáutico.48. No vácuo admitido pela Lei, esta Corte de Contas tem procurado decidir o caso concreto com bom senso e pragmatismo, visando sempre o interesse da Administração. Neste processo, acredito que um bom referencial para a nossa decisão são os pregões já realizados por outros órgãos, que trouxeram bons resultados e demonstraram a viabilidade do procedimento.49. Portanto, sem adentrar muito na discussão do assunto, creio que deve ser considerada regular a realização do Pregão nº 21/2006, sem que, com isso, pretenda-se estabelecer uma regra geral, aplicável a qualquer tipo de aeronave”. (Acórdão 2406/2006-Plenário | Relator: MARCOS VINICIOS VILAÇA)”

 

Por fim, e ainda no mesmo sentido:

 

"A identificação do bem ou serviço como sendo comum, para fim de adoção do pregão, independe da sua complexidade. É a definição objetiva dos seus padrões de desempenho e qualidade, mediante especificações usuais no mercado, que o caracteriza como comum"

(Acórdão 1667/2017-Plenário | Relator: AROLDO CEDRAZ)

 

Assim, a modalidade concorrência, do tipo melhor técnica e preço, é a eleita, sendo o objeto contratual não padronizável. A concorrência presencial é prevista por Portaria desta Secretaria.

 

 

O § 2º do art. 37 da Lei nº 14.133/2021 estabelece:

 

"Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitação, na licitação para contratação dos serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual previstos nas alíneas 'a', 'd' e 'h' do inciso XVIII do caput do art. 6º desta Lei cujo valor estimado da contratação seja superior a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais), o julgamento será por:

I – melhor técnica; ou

II – técnica e preço, na proporção de 70% (setenta por cento) de valoração da proposta técnica."

 

A regra contida no § 2º do art. 37 da Lei nº 14.133/2021 é explícita ao restringir sua aplicação às contratações de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, tais como: elaboração de estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e projetos executivos; fiscalização, supervisão e gerenciamento de obras e serviços; e controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e demais serviços de engenharia, cujo valor estimado da contratação exceda R$ 300.000,00 (trezentos mil reais).

Assim, a escolha por técnica e preço no presente caso, com os pesos de 70/30 encontra amparo nas exigências da Lei Federal, não podendo a Administração adotar facultativamente o tipo menor preço.

Das declarações e exigências de quadros de profissionais

 

O TCU possui firme jurisprudência quanto a tal interpretação abrangente do “quadro permanente” do licitante, que não deve ser restrito ao vínculo empregatício ou societário, admitindo-se também o vínculo por meio de contrato de prestação de serviços (Acórdãos n° 170/2007, n° 141/2008, n° 1.905/2009, n° 2.828/2009, n° 73/2010, n° 1.733/2010, n° 2.583/2010, n° 600/2011, n° 1.898/2011 e n° 2.299/2011, todos do Plenário).

Ademais, a jurisprudência do TCU também se posiciona no sentido de que não é razoável exigir a comprovação do vínculo permanente entre empresa e responsável técnico no momento de apresentação da proposta, por restringir a ampla competitividade ao impor ônus antecipado aos licitantes (por exemplo, Acórdãos n° 2.471/2007, n° 1.265/2009, n° 1.282/2010, n° 1.028/2011 e n° 2.353/2011, todos do Plenário). Vejamos, a propósito, a irregularidade apontada no Acórdão n° 2.607/2011, também do Plenário:

 

“9.1.2. Ausência de previsão, no edital da Concorrência (...), da possibilidade de comprovação da capacidade técnica do responsável pela obra por meio de contrato regido pelo Direito Civil ou declaração de que o profissional integraria o quadro da licitante como responsável técnico, se a empresa viesse a ser contratada, em desconformidade com os Acórdãos/TCU 2297/2005 e 291/2007, ambos do Plenário;”

 

Assim, além da tradicional extensão da interpretação do “quadro permanente”, também se deve admitir que o vínculo seja comprovado mediante tal declaração de disponibilidade futura. Desta feita, tal exigência resta atendida na Minuta apresentada.

 

Da exigência de atestado de capacidade técnico-operacional e técnico-profissional.

 

O acórdão 1.332/2006 do TCU tratou de definir as exigências de qualificação técnico-operacional e técnico-profissional:

"A qualificação técnica abrange tanto a experiência empresarial quanto a experiência dos profissionais que irão executar o serviço. A primeira seria a capacidade técnico-operacional, abrangendo atributos próprios da empresa, desenvolvidos a partir do desempenho da atividade empresarial com a conjugação de diferentes fatores econômicos e de uma pluralidade de pessoas. A segunda é denominada capacidade técnico-profissional, referindo-se a existência de profissionais com acervo técnico compatível com a obra ou serviço de engenharia a ser licitado."

 

É possível exigir que a comprovação da capacidade técnico-profissional do licitante tenha que ser apresentada com o registro do Crea.

A conjugação do inc. II do art. 30 e o texto final de seu §1º (após os vetos presidenciais) indica que a comprovação da capacitação técnico-profissional dependerá de registro nas entidades profissionais competentes.

Por meio da Resolução 1.025/2009, o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (Confea), que tem competência para regulamentar os procedimentos relacionados à Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) e Certidão de Acervo Técnico (CAT), “indica que ser o atestado do Crea o documento apto a fazer prova da capacidade técnica do profissional, mas não da empresa licitante.” (TCU. Acórdão 655/2016 – Plenário).

Assim, é possível a exigência de qualificação técnico-profissional, como na minuta submetida a esta Assessoria, com registro no órgão regulamentador competente, de acordo com a legislação e jurisprudência aplicadas à espécie.

O Edital ora em análise também apresenta exigência de qualificação técnico-operacional, contudo, sem registro no órgão competente.

É o que se tem consolidado no Tribunal de Contas da União:

 

"É irregular a exigência de que a planilha orçamentária, integrante da proposta de preços, seja assinada por profissional legalmente habilitado, com registro junto ao Conselho de Engenharia e Agronomia (Crea) ou ao Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU) , e acompanhada da respectiva anotação de responsabilidade técnica (ART) ou do registro de responsabilidade técnica (RRT) , por violar o princípio da legalidade e restringir a ampla concorrência. (TCU. Acórdão 2143/21-Plenário)"

"É irregular a exigência de que a atestação de capacidade técnico-operacional de empresa participante de certame licitatório seja registrada ou averbada junto ao Crea, uma vez que o art. 55 da Resolução-Confea 1.025/2009 veda a emissão de Certidão de Acervo Técnico (CAT) em nome de pessoa jurídica. A exigência de atestados registrados nas entidades profissionais competentes deve ser limitada à capacitação técnico-profissional, que diz respeito às pessoas físicas indicadas pelas empresas licitantes. (TCU. Acórdão 1542/21-Plenário)"

"É irregular a exigência de que o atestado de capacidade técnico-operacional de empresa participante de licitação seja registrado ou averbado no Crea (art. 55 da Resolução-Confea 1.025/2009), cabendo tal exigência apenas para fins de qualificação técnico-profissional. Podem, no entanto, ser solicitadas as certidões de acervo técnico (CAT) ou as anotações e registros de responsabilidade técnica (ART/RRT) emitidas pelo conselho de fiscalização em nome dos profissionais vinculados aos atestados, como forma de conferir autenticidade e veracidade às informações constantes nos documentos emitidos em nome das licitantes. (TCU. Acórdão 3094/20-Plenário)"

 

Desta feita, as exigências de qualificação técnica, no que tange aos atestados, atendem, em tese, a legislação e jurisprudência supramencionadas, devendo as justificativas técnicas acerca da inclusão de tais cláusulas, serem oportunamente aprovadas pela autoridade superior, em atendimento ao princípio da motivação dos atos.

 

Dos requisitos de repactuação

 

No contexto das licitações para a contratação de serviços de engenharia, especialmente quando se utiliza o modelo de concorrência por menor preço, torna-se imprescindível a inclusão de dispositivos que prevejam a repactuação de preços tanto no edital quanto na minuta do contrato. Essa medida visa garantir o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, preservando a segurança jurídica e a continuidade da prestação dos serviços, mesmo diante de oscilações nos custos dos insumos, da mão de obra e de outros fatores externos que podem impactar o projeto.

A Lei nº 14.133/2021, ao atualizar e modernizar o regime de contratações públicas, enfatiza a necessidade de mecanismos que permitam a adaptação dos contratos administrativos às variações do mercado. Nesse sentido, a previsão de cláusulas que tratem da repactuação de preços se revela fundamental, pois possibilita a manutenção da paridade contratual ao ajustar os valores originalmente pactuados sempre que ocorrerem alterações significativas nas condições econessa ômicas ou de mercado. Essa previsão não só minimiza os riscos de desequilíbrio econômico-financeiro, como também reforça os princípios da eficiência, economicidade e legalidade que norteiam a administração pública.

Além disso, a inclusão de requisitos para a repactuação de preços deve ser realizada de forma criteriosa, estabelecendo parâmetros objetivos e índices de correção previamente definidos. Essa abordagem traz transparência ao procedimento licitatório e à execução contratual, permitindo que tanto a Administração quanto o contratado tenham clareza quanto aos limites e condições para a aplicação dos ajustes. Tais medidas evitam controvérsias futuras e asseguram que a gestão dos contratos seja feita de maneira previsível e equilibrada, contribuindo para a mitigação dos riscos inerentes a contratos de longa duração.

Em síntese, a incorporação de cláusulas que preveem a repactuação de preços no edital e na minuta contratual é uma ferramenta estratégica para a administração pública. Ela não apenas promove a estabilidade econômica do contrato, mas também atende às exigências legais e aos princípios do Direito Administrativo, conforme delineado na Lei nº 14.133/2021. Dessa forma, a gestão dos contratos de serviços de engenharia se torna mais robusta, garantindo que os serviços essenciais continuem a ser prestados de maneira eficiente e sem prejuízos ao erário público.

 

Da previsão editalícia de pequenas alterações de quantitativos em contrato de obra/serviço executado por preço unitário

 

O Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 1.643/2024 – Plenário, consolidou entendimento específico acerca da execução de contratos sob o regime de empreitada por preço unitário no âmbito da Lei nº 14.133/2021, reconhecendo que pequenas alterações de quantitativos na planilha orçamentária podem ser operacionalizadas sem a necessidade de celebração de termo aditivo, desde que observadas condições objetivas relacionadas à formalização do apostilamento, à não transfiguração do objeto, à vedação de inclusão de novos serviços e, especialmente, à previsibilidade dessas alterações no instrumento convocatório

Nesse mesmo acórdão, o Tribunal consignou que, para que a Administração possa admitir, durante a execução contratual, a ocorrência de pequenas variações quantitativas sem a formalização de aditivo, deve ser especificado, no instrumento convocatório, de forma razoável, o que vier a ser definido como “pequenas alterações de quantitativos”.

A exigência de previsão clara e razoável no edital atende aos princípios constitucionais e normativos da segurança jurídica, da publicidade e da vinculação ao instrumento convocatório, bem como aos princípios da eficiência e da economicidade, na medida em que evita burocracia desnecessária (celebração de termo aditivo para oscilações quantitativas inerentes ao regime de empreitada por preço unitário), ao mesmo tempo que propicia transparência e previsibilidade aos licitantes

Como ressaltado pelo próprio TCU, tal previsão não significa renúncia de controle, mas antecipação normativa de limites e parâmetros que permitem a execução contratual dentro de margens de variação quantitativa natural do objeto, sem prejuízo da regularidade do procedimento e da ausência de inovação qualitativa ou transfiguração do objeto.

Dessa forma, a ausência, no edital, de definição razoável do que se entende por “pequenas alterações de quantitativos” impede a aplicação prática desse entendimento do Tribunal, gerando insegurança jurídica e risco de exigência de termo aditivo para variações quantitativas que, objetivamente, não alteram a essência do objeto licitado.

Recomenda-se que o instrumento convocatório contenha cláusula específica que:

1. Defina, de forma razoável e objetiva, o conceito de “pequenas alterações de quantitativos” aplicável ao objeto licitado, indicando limites percentuais ou parâmetros técnicos que não impliquem em transfiguração do objeto, em conformidade com o regime de empreitada por preço unitário;

2. Estabeleça que essas variações, desde que respeitados os parâmetros definidos, não ensejarão termo aditivo, mas poderão ser formalizadas por meio de apostilamento da diferença de quantitativos, observadas as condições legais de formalização (art. 132 e art. 136 da Lei nº 14.133/2021);

3. Vincule a previsão à vedação de modificação qualitativa, inclusão de novos serviços ou alteração das dimensões globais do objeto; e

4. Indique que a Administração seguirá os critérios do Acórdão nº 1.643/2024-Plenário, garantindo motivação e memória de cálculo para eventuais supressões ou acréscimos contabilizados.

Tal cláusula não apenas respeita a orientação do TCU, mas também melhora a eficiência processual e contratual, reduz a necessidade de atos formais redundantes e estabiliza expectativas dos licitantes quanto ao regime de execução contratual, em respeito aos princípios da legalidade, da eficiência e da segurança jurídica

 

 

Conclusão:

 

Conclusivamente, do ponto de vista jurídico-formal,os autos encontram-se em termos para prosseguimento, desde que se informe os procedimentos de repactuação,não somente na Minuta, como no contrato e Edital, bem como se estabeleça as variações quantitativas a serem permitidas no contrato.

Ademais, cumpre destacar que o escopo deste parecer é única e exclusivamente aquele de se debruça nos aspectos jurídicos da licitação almejada, fugindo a alçada desta Assessoria a análise de justificativas técnicas ou eminentemente administrativas.

No mais, a Minuta de Editalencontra em seu bojo as diretrizes a serem seguidas nos casos relativos à licitação por menor preço, não havendo, portanto, óbices jurídico-formais para prosseguimento, desde que atendidas as recomendações do presente parecer, podendo os autos seguirem diretamente para análise do Sr. Secretário que, a seu critério, irá deliberar acerca do tema

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