SECRETARIA MUNICIPAL DE URBANISMO E LICENCIAMENTO

COORDENADORIA DE LEGISLAÇÃO DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO

Rua São Bento, 405 - Bairro Centro - São Paulo/SP

Telefone:

PROCESSO 6068.2025/0011545-8

Informação SMUL/DEUSO Nº 155687017

SMUL/ATAJ
Sr. Chefe de Assessoria Técnica e Jurídica

Trata-se de pedido de Termo de Consentimento para Atividade Edilícia Pública – TCAEP, referente à reforma do Aeroporto de Congonhas, situado à Av. Washington Luís, s/n, Av. dos Bandeirantes s/n, Rua Tamoios, Rua Jurandir, Praça Comte. Linneu Gomes e Av. Jurandir, Subprefeitura Santo Amaro, contribuintes nº 089.320.0002-6 e 089.512.0064-7.

O requerimento foi formulado pelo Bloco de Onze Aeroportos do Brasil S.A., na qualidade de concessionária, nos termos do Contrato de Concessão nº 002/ANAC/2023.

A SMUL/DEUSO/DNUS, por meio da Informação nº 153134931, indicou a necessidade de manifestação desta Assessoria Técnica e Jurídica e da CAIEPS. Em seguida, essa Assessoria solicitou a explicitação objetiva das questões jurídicas envolvidas, o que foi acompanhado pela CAIEPS.

Diante disso, esta Coordenadoria apresenta os quesitos a seguir, acompanhados de análise técnica fundamentada, para possível validação jurídica, com vistas a subsidiar a deliberação da CTLU, considerando, inclusive, o acompanhamento por órgãos de controle externo.

1. Indefinições fundiárias e tratamento urbanístico

Em que pese a manifestação de SMUL/DEUSO/DNUS no sentido de que “a definição do zoneamento nos trechos em questão depende da análise quanto ao domínio e à origem dessas áreas”, a análise mais detida dos elementos constantes dos autos, aliada à verificação de bases cadastrais e registros normativos incidentes, permite avançar no tratamento da questão sob a ótica urbanística, sem prejuízo de posterior regularização dominial, nos termos que seguem.

A área de intervenção abrange porções com situações dominiais distintas, porém funcionalmente integradas à operação aeroportuária. Nessa condição, entende-se possível o prosseguimento da análise urbanística, sem prejuízo de regularização patrimonial em paralelo.

a) A área sem cadastro fiscal (791,35 m²), identificada na Figura 3 da Informação de DNUS, verifica-se que corresponde ao prolongamento da pista implementado após o acidente da TAM ocorrido há décadas, não havendo edificação que implique em índices urbanísticos. Trata-se de área materialmente incorporada à infraestrutura aeroportuária e abrangida pelo contrato de concessão federal, embora não possua matrícula. Nessa hipótese, entende-se que a análise no âmbito do TCAEP admite a ausência de formalização registrária, tendo em vista a natureza pública da atividade e o regime jurídico aplicável aos bens afetados à prestação de serviço público. A eventual necessidade de regularização dominial ou formalização de cessão junto à SEGES/CGPATRI configura providência de natureza patrimonial a ser conduzida em paralelo, não se apresentando como condicionante impeditiva ao prosseguimento da análise urbanística, s.m.j. Ademais, a ausência de indicação de área municipal no GeoSampa reforça a hipótese de se tratar de área de ente federativo não incorporada ao cadastro fiscal, cabendo, oportunamente, eventual ajuste cadastral junto à Secretaria da Fazenda. Contudo esta área é cortada pela indicação de logradouro oficial, Av. Jurandir, no Geosampa (a via passa por baixo do avanço da pista e não está aberta à circulação, sendo aparentemente via interna de manutenção), verificar item específico abaixo.

 

b) Em relação ao sistema viário indicado como Avenida Jurandir, embora conste como logradouro nos cadastros oficiais, a análise por imagem aérea e verificação em foto (Google Street View) indicam que não se encontra implantado fisicamente conforme registrado no GeoSampa, ou que possivelmente possa ser apenas utilizado pelo empreendimento. Trata-se, possivelmente, de inconsistência cadastral que deve ser oportunamente ajustada junto à Secretaria da Fazenda e SEGES/CGPATRI. Para fins do presente licenciamento, entende-se pertinente desconsiderar como área de intervenção aquela que possui interferência com o trecho de sistema viário, com exceção da área sem cadastro, para a qual em processo apartado poderia ser verificada a pertinência de eventual pedido de cessão de espaço aéreo para o prolongamento da pista que se confirme estar sobre viário público junto a CGPATRI.

 

c) No tocante à área classificada como Espaço Livre, com 1.535,18 m² (Figura 4 da Informação de DNUS), observa-se que, caso não haja edificação (doc. 153628779 propõe mudanças de projeto nessa área), há utilização para acesso, sendo inclusive identificada alternativa de um segundo acesso pela mesma via em porção de área livre mais acima, não demarcada como objeto da intervenção. Nesse caso, considerando a indicação de cadastro como área municipal no GeoSampa e a eventual ausência de intervenção edilícia direta, entende-se mais adequado, sob a ótica da segurança jurídica, excluir tais parcelas do perímetro de intervenção a ser apreciado no presente processo, recomendando-se que sua eventual utilização, manutenção ou regularização de acesso seja objeto de procedimento específico de cessão ou autorização junto ao órgão patrimonial competente (CGPATRI). Tal encaminhamento evita a sobreposição indevida entre licenciamento edilício e regularização administrativa.

 

d) Quanto à área atualmente utilizada como estacionamento, ainda que classificada como “espaço livre”, verifica-se sua integração histórica ao complexo aeroportuário, ausência de domínio municipal e desoficialização da Praça Comte. Linneu Gomes pelo Decreto nº 59.995/2020, indicando tratar-se de área pública dominial de outro ente federativo. Nessa hipótese, não se aplica regime de bem de uso comum do povo, devendo prevalecer o zoneamento, nos termos do art. 27 da Lei nº 16.402/2016, sendo admissível, s.m.j, o zoneamento aplicável na porção maior do respectivo contribuinte, com enquadramento como ZOE, mediante ratificação pela CTLU.

 

Submete-se à ATAJ a validação do encaminhamento proposto, em especial quanto à possibilidade de desconsideração, no presente processo, das áreas sem definição jurídica consolidada, com a delimitação do perímetro de intervenção circunscrita ao perímetro objeto da concessão, nos termos do ajuste vigente, com respaldo no regime jurídico do TCAEP, notadamente no art. 9º, §§1º e 2º, que admitem o licenciamento edilício em imóveis públicos afetados à prestação de serviço público delegado, inclusive mediante requerimento do concessionário, bem como no §3º do mesmo dispositivo.

2. Enquadramento de uso (INFRA-2) e efeitos urbanísticos

O empreendimento caracteriza-se como INFRA-2 (transporte aéreo), nos termos do art. 106 da Lei nº 16.402/2016, tratando-se de aeroporto em operação consolidada de grande porte e de inequívoco interesse público, aplicando-se, em princípio, as dispensas relativas a lote máximo e destinação de áreas públicas (arts. 42 e 45).

O Decreto nº 57.378/2016, ao regulamentar a LPUOS, estabelece, em seu art. 7º, os critérios para caracterização de atividades auxiliares às subcategorias INFRA-1 e INFRA-2. À luz do Decreto nº 65.147/2026, entende-se que a disciplina de uso deve ser interpretada de forma a reconhecer a complexidade operacional dos equipamentos de infraestrutura, admitindo-se a presença de atividades complementares e associadas, não configurando descaracterização do uso predominante. O parágrafo único do referido dispositivo explicita, ainda, que tais atividades permanecem sujeitas ao licenciamento específico, nos termos do art. 136 da LPUOS.

Diante desse cenário, entende-se, s.m.j., juridicamente sustentável o entendimento de que a presença de atividades como restaurante de maior porte e estacionamento, são inequivocamente vinculadas à operação aeroportuária, devendo ser qualificadas como atividades auxiliares, complementares ou inerentes ao uso principal, para fins urbanísticos.

Nessa linha, impõe-se esclarecer se a análise das condições de instalação previstas no Quadro 4A da LPUOS deve se dar de forma integrada, à luz do uso predominante INFRA-2 e da unidade funcional do empreendimento, em detrimento da aplicação automática do critério mais restritivo previsto no art. 112, §2º da LPUOS, especialmente quando as atividades associadas não configuraram usos autônomos, mas componentes operacionais do sistema aeroportuário.

No que concerne à aplicação da Resolução SMUL/CTLU nº 01/2023, sempre com base nos dados das plantas do projeto apresentado nesse processo, cumpre registrar que a aferição do acréscimo de área construída foi realizada com base na área total existente originalmente implantada, ainda que no quadro de áreas de projeto sejam propostas demolições, entendimento que diverge daquele adotado em manifestação pretérita por DNUS, que considerava a área remanescente após demolições (futura, após aprovação deste processo). Adota-se, nesta análise, o critério da área total inicial, por se mostrar, s.m.j, mais aderente à lógica da resolução, a qual não explicita a utilização de área remanescente como base de cálculo, mas sim da “área total existente”.

A partir desse critério, conclui-se, em análise preliminar, que o acréscimo proposto não ultrapassa o limite de 50% estabelecido no art. 4º da referida resolução, não se configurando, portanto, a hipótese de incidência do art. 5º, que trata de ampliações superiores a esse patamar ou de situações equiparáveis à edificação nova. Ressalta-se que, embora haja demolições e acréscimos relevantes, o resultado final preserva a natureza do uso e não caracteriza alteração do grupo de atividades responsável pelo enquadramento em ZOE.

Adicionalmente, quanto à Quota Ambiental, a própria Resolução SMUL/CTLU nº 01/2023 estabelece regime diferenciado para áreas em ZOE com presença de uso INFRA, afastando a exigência de pontuação mínima e de destinação de áreas públicas para a parcela ocupada por essa atividade, o que reforça a coerência do enquadramento ora adotado.

Diante do exposto, submete-se à apreciação dessa Assessoria Técnica e Jurídica o entendimento de que:

a) a caracterização jurídica do uso predominante como INFRA-2 não é afastada pela presença de atividades indicadas como auxiliares, complementares ou inerentes ao uso, especialmente à luz do Decreto nº 65.147/2026;

b) as condições de instalação previstas no Quadro 4A da LPUOS deve se dar de forma integrada, considerando que atividades associadas não configuraram usos autônomos, mas componentes operacionais do sistema aeroportuário.

c) não incide, no caso, a obrigatoriedade de destinação de áreas públicas, à luz do art. 45 da LPUOS, considerando-se a manutenção do uso INFRA-2 e a inexistência de alteração do grupo de atividades principal, bem como o critério de aferição do acréscimo de área construída com base na área total inicialmente implantada;

d) mostra-se juridicamente pertinente o critério adotado para cálculo do acréscimo de área construída para fins de enquadramento na Resolução SMUL/CTLU nº 01/2023, tomando-se como referência a área existente original, e não a área remanescente futura;

3. Alargamento de passeio público (art. 67 da LPUOS)

A exigência de alargamento de passeio deve ser analisada à luz do enquadramento do projeto na Resolução SMUL/CTLU nº 01/2023, cuja definição depende da validação do critério de cálculo da área construída e da prevalência do INFRA 2.

Uma vez confirmado o enquadramento no art. 4º da resolução, e da prevalência do INFRA 2, entende-se possível a deliberação pela CTLU quanto à flexibilização ou dispensa da exigência, considerando também as hipóteses legais de dispensa e a viabilidade do empreendimento. Submete-se tal entendimento à validação dessa Assessoria Técnica e Jurídica.

4. Usos complementares, EIV/RIV e licenciamento ambiental

Mantido o enquadramento como INFRA-2 (na esteira dos itens acima), entende-se aplicável, s.m.j, o regime diferenciado do art. 173 da LPUOS, não afastado pela presença de usos complementares.

Quanto ao licenciamento ambiental, CAIEPS, em sua reunião do dia 31 de março de 2026, exigiu a comprovação da posição da CETESB quanto à sua dispensa ou necessidade de EIA/RIMA com base no licenciamento em curso.

Submete-se à ATAJ a validação dessa abordagem, considerando especialmente a compatibilização entre regimes urbanístico e ambiental, de que estaria dispensado o EIV/RIVI pelo art. 173 da LPUOS e pela competência Estadual no licenciamento ambiental, cabendo a comprovação do instrumento ambiental exigido pelo Estado, conforme solicitado pela CAIEPS.

5. Submissão à CTLU e suficiência da instrução

As divergências entre bases gráficas não impactam o perímetro de intervenção nem os índices urbanísticos de forma relevante, em virtude do tamanho da área. Ressalvamos que novo levantamento planialtimétrico foi apresentado e está sendo conferido sob alegação de que não há mais divergências gráficas conforme relatado.

Entende-se possível, s.m.j, a submissão do caso à CTLU no estágio atual, condicionando eventuais manifestações pendentes como etapas subsequentes.

Submete-se à ATAJ manifestação quanto à suficiência da instrução e à possibilidade de deliberação da CTLU.

Ainda, o Pronunciamento CTLU nº 002/2020 refere-se à situação distinta e de menor abrangência. A superveniência de novo projeto justifica, s.m.j, a reapreciação da matéria, nos termos do art. 15 da LPUOS, não configurando revisão arbitrária, mas atualização motivada. Submete-se à ATAJ a validação dessa possibilidade.

6. Sugestão de novo pronunciamento da CTLU e atos infralegais adicionais.

Além do Pronunciamento da CTLU, nos termos da Resolução nº 01/CTLU/2023, propõe-se a edição de Resolução complementar, alinhada ao acompanhamento por órgãos externos, notadamente CGRA, MP e MPF, com o objetivo de promover a compatibilização entre o licenciamento edilício e as normas aeronáuticas aplicáveis, sem implicar subordinação automática entre os regimes. Nesse contexto, a previsão de mecanismos de transparência e informação relativos ao PEZR, revela-se, s.m.j, juridicamente adequada e compatível com as competências da CTLU.

Submete-se à ATAJ manifestação quanto à juridicidade das minutas abaixo, bem como quanto à suficiência do conjunto normativo proposto para assegurar segurança jurídica ao processo.

PRONUNCIAMENTO CTLU Nº ___ / 2026

A Câmara Técnica de Legislação Urbanística – CTLU, em sua ___ª Reunião Ordinária, realizada em ___ de __________ de 2026, por ___ votos, no uso das atribuições que lhe confere a legislação urbanística municipal, especialmente o disposto no artigo 15 da Lei nº 16.402, de 22 de março de 2016,

à vista da Informação Técnica SMUL/DEUSO/DNUS nº 153134931, SMUL/DEUSO nº _____ e da Manifestação de SMUL/ATAJ nº ___, constantes do Processo SEI nº 6068.2025/0011545-8,

considerando o Pronunciamento SMUL.AOC.CTLU nº 002/2020, bem como a superveniência de novo conjunto de informações técnicas e de projeto, com escopo ampliado e distinto daquele anteriormente analisado, apto a justificar a reapreciação da matéria;

considerando que o art. 15 da Lei nº 16.402/2016 atribui à CTLU a competência para definição de parâmetros específicos de parcelamento, uso e ocupação do solo em Zonas de Ocupação Especial – ZOE, especialmente na ausência de regulamentação por decreto ou PIU;

considerando que o empreendimento se enquadra como uso INFRA-2 (transporte aéreo), nos termos do art. 106 da Lei nº 16.402/2016, caracterizando-se como equipamento de infraestrutura de relevante interesse público, cuja complexidade funcional admite a presença de atividades auxiliares, complementares ou inerentes à sua operação;

considerando a interpretação integrada, em consonância com o Decreto nº 65.147/2026;

considerando o disposto no parágrafo único do art. 42 e no §5º e §6º do art. 45 da Lei nº 16.402/2016, quanto à não incidência de limitações relativas a lote máximo e à destinação de áreas públicas para usos de infraestrutura, inexistindo, no caso, alteração de uso predominante que configure fato gerador dessas obrigações;

considerando a aplicação da Resolução SMUL/CTLU nº 01/2023 e a pertinência do critério de cálculo do acréscimo de área construída com base na área existente original, para fins de enquadramento nas hipóteses de dispensa ali previstas;

DELIBERA:

Art. 1º Para o empreendimento em questão enquadrado como INFRA-2 (transporte aéreo, aeroporto) fica admitida a instalação das atividades enquadradas nos grupos nR2-1 (“comércio de alimentação de médio porte, com lotação de mais de 100 e até 500 lugares, englobando comércio associado a diversão”) e nR3-6 (“serviços de armazenamento e guarda de bens móveis de grande porte”), desde que permaneçam funcionalmente vinculadas à operação do empreendimento aeroportuário, na área de intervenção com 1.511.377,86 m² (admitida variação de 1%), conforme delimitada no projeto constante dos autos, situada à Av. Washington Luís, s/n, Av. dos Bandeirantes, s/n, Rua Tamoios, Rua Jurandir e Av. Jurandir, Subprefeitura Santo Amaro, contribuintes nº 089.320.0002-6 e 089.512.0064-7, inserida em Zona de Ocupação Especial – ZOE, e no Perímetro de Qualificação – PA-4, nos termos dos Mapas 1 e 3 da Lei nº 16.402/2016, com a respectiva revisão.

Parágrafo único. Nos termos do Decreto nº 65.147/2026, as atividades não enquadradas como INFRA-2 deverão manter relação de acessoriedade, complementaridade ou suporte operacional ao uso principal, não configurando alteração de uso predominante para fins urbanísticos.

Art. 2º Aplicam-se ao empreendimento os seguintes parâmetros urbanísticos:

I – Coeficiente de Aproveitamento Máximo: 0,20;

II – Taxa de Ocupação Máxima: 0,11;

III – Taxa de Permeabilidade Mínima: 0,30;

IV – Gabarito de Altura: conforme legislação aeroportuária aplicável;

V – Recuos mínimos: 10,00 m (frente, fundos e laterais) para novas edificações, admitida a manutenção de recuos de edificações regulares existentes até 1985;

§1º Não se aplicam parâmetros qualificadores previstos no art. 57 da Lei nº 16.402/2016, bem como Quota Ambiental e destinação de áreas públicas, em razão do enquadramento como INFRA-2 e das disposições dos arts. 42 e 45 da LPUOS, observada a manutenção do uso predominante e o critério de cálculo pela área existente original.

Art. 3º Quanto às condições de instalação previstas no Quadro 4A da Lei nº 16.402/2016:

I – deverão ser observadas, no que couber, as diretrizes estabelecidas pela Secretaria Municipal de Mobilidade e Trânsito – SMT;

II – admite-se tratamento integrado e excepcional pelo grupo de atividade INFRA 2, compatível com a natureza do empreendimento, especialmente quando se tratar de edificações ou usos funcionalmente vinculados à operação aeroportuária;

Art. 4º Os parâmetros de incomodidade observarão:

I – para ruído, a legislação aeronáutica aplicável e normativos correlatos;

II – para vibração, radiação, odores, gases, vapores e material particulado, a legislação pertinente e as normas técnicas brasileiras – ABNT;

Parágrafo único. Aos imóveis contidos no PEZR cabe observar Resolução própria nº ____ da CTLU.

Art. 5º O licenciamento do empreendimento permanece condicionado:

I – à manifestação dos órgãos ambientais competentes, inclusive quanto à necessidade ou dispensa de estudos ambientais, nos termos da legislação aplicável;

II – à manifestação dos órgãos de preservação do patrimônio cultural, no que couber;

III – à observância da Certidão de Diretrizes de SMT;

IV – à anuência dos órgãos responsáveis por infraestruturas interferentes, inclusive o Metrô;

V – ao atendimento das demais disposições legais pertinentes, inclusive mencionadas na Certidão de Uso e Ocupação do Solo _____.

Art. 6º Eventuais divergências de representação gráfica ou de base cartográfica deverão ser sanadas no curso do licenciamento, não constituindo óbice à presente deliberação quando não implicarem alteração substancial dos parâmetros urbanísticos ou extrapolação do perímetro de intervenção.

Art. 7º Este pronunciamento substitui integralmente o Pronunciamento SMUL.AOC.CTLU nº 002/2020, em razão da superveniência de novo contexto fático e técnico, passando a reger o licenciamento urbanístico da área objeto desta deliberação.

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MINUTA DE RESOLUÇÃO CTLU Nº ___/2026

Dispõe sobre a obrigatoriedade de registro, nas matrículas imobiliárias, quanto à inserção de imóveis no Perímetro do Plano Específico de Zoneamento de Ruído – PEZR do Aeroporto de Congonhas, como condição procedimental no âmbito do licenciamento municipal.

A CÂMARA TÉCNICA DE LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA – CTLU, no exercício das atribuições que lhe conferem o §2º do art. 15 da Lei nº 16.402/2016 e a Resolução nº 1/2023 da CTLU,

CONSIDERANDO:

I – a existência de Plano Específico de Zoneamento de Ruído – PEZR aplicável ao entorno do Aeroporto de Congonhas – SBSP;

II – o Relatório Final do Grupo de Trabalho Intersecretarial – GTI instituído pelas Portarias SGM 198/2019 e 318/2020 (SEI nº 6010.2019/0002358-0);

III – a Recomendação MPF/SP nº 09/2024, exarada no âmbito do Inquérito Civil nº 1.34.001.006004/2021-91 (SEI nº 6021.2024/0051928-3); “observância dos parâmetros e demais disposições do PEZR na necessária análise da SMUL quanto à compatibilização daquele PEZR ao uso e ocupação do solo no entorno do Aeroporto de Congonhas, haja vista que o PEZR é apresentado no processo administrativo de renovação da Licença Ambiental de Operação LAO n.º 01/SVMA.G/2009 de Congonhas em progresso na CETESB”;

IV – que as normas aeronáuticas e a legislação urbanística municipal situam-se em campos setoriais distintos, conforme Parecer PGM nº 12.051/2020, não cabendo ao Executivo Municipal alterar diretamente a legislação de uso e ocupação do solo por imposição externa (SEI nº 6010.2019/0002358-0);

V – a necessidade de assegurar publicidade, transparência e informação adequada aos proprietários e futuros adquirentes de imóveis inseridos em perímetro de curvas de ruído aeronáutico;

VI – que compete à CTLU, na ausência de Decreto específico para ZOE, definir parâmetros e condicionantes no âmbito do licenciamento urbanístico;

RESOLVE:

Art. 1º Nos processos de licenciamento edilício relativos a imóveis inseridos no perímetro do PEZR do Aeroporto de Congonhas, fica exigida:

I – para emissão do Alvará de Aprovação, declaração de ciência do proprietário e do responsável técnico quanto à inserção do imóvel no referido perímetro;

II – para emissão do Alvará de Execução, apresentação de matrícula atualizada contendo averbação dessa condição.

Parágrafo único. A averbação terá caráter exclusivamente informativo, não implicando alteração de parâmetros urbanísticos.

Art. 2º A exigência aplica-se a:

I – novas edificações;

II – reformas com acréscimo de área construída;

Art. 3º O descumprimento do disposto nesta Resolução impede a emissão do respectivo alvará até sua regularização.

Art. 4º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação, aplicando-se aos processos sem decisão final.

 

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